2008年11月15日，杭州地鐵一號線湘湖站工程發(fā)生塌陷重大安全事故，造成21名現(xiàn)場施工人員死亡或失蹤，并造成重大財產(chǎn)損失。據(jù)報道，發(fā)生事故的中鐵四局通過招投標以最低價中標承攬的這個工程其實是一個虧本項目，而承包人在工程虧本的情況下是難以承擔足夠的安全措施費的?，F(xiàn)有的事實已經(jīng)證明：低價中標就是造成這起中國地鐵建設史上最嚴重安全事故的根本原因之一。
     值得重視的是，低價中標在近幾年的建筑市場是一個極其普遍的現(xiàn)象，而當前又正處在中央和地方政府共同配套投資十多萬億人民幣，實施加大基礎設施投資以拉動內需的關鍵時期，如何確保工程建設的安全、質量，確實是一個令人擔心的問題。筆者認為，前車之鑒，各地都應從杭州地鐵塌陷事故中吸取教訓，在基礎設施項目招投標管理中采取有效措施取締低價中標或質量、安全措施費為零的投標行為。
     建議一：國務院應明確規(guī)定不允許低價中標
    我國法律、法規(guī)都規(guī)定實行合理低價中標而禁止低價中標。《招標投標法》規(guī)定：“投標人不得以低于成本的報價競標?！眹鴦赵旱摹督ㄔO工程質量管理條例》也規(guī)定：“建設工程發(fā)包單位不得迫使承包方以低于成本的價格競標?！?BR>    建設部還在2005年12月1日施行《經(jīng)評審最低價中標法暫行辦法》。由于立法層次所限，該辦法均未對低于企業(yè)成本價作罰則規(guī)定。上海市建委《關于<加強和完善建設工程招標投標管理規(guī)定>的通知》規(guī)定：“根據(jù)不同工程規(guī)模和類型采用不同評標辦法。施工招標可采用‘經(jīng)評審的最低投標價中標法’、‘綜合評分法’等評標辦法。”
    上述政府規(guī)章和地方規(guī)范性文件對于合理低價中標作了相關規(guī)定，在實踐中起到了一定的效果。但此類行政規(guī)章或地方規(guī)定效力太低，不能有效規(guī)范市場中的最低價中標的違法行為。為此，建議國務院盡快出臺《基礎設施建設工程合理低價中標管理條例》，實踐證明：如沒有法律明確的禁止性規(guī)定，取締基礎設施建設工程的最低價中標或安全質量措施費為零的投標報價是不具操作性的。
    建議二：管理部門對誘導投標人低價報價的傾向應加強干預
    在建設工程招投標實踐中，招標人往往會利用投標人在激烈競爭背景下急于中標的心態(tài)，在招標文件中作要求不計取相關費用或不當讓利的種種提示。例如，有一工程項目的招標文件明確工程采取定額計價，要求投標文件的讓利幅度在工程總價下浮12%至17%之間確定。投標人為了中標只能在下浮幅度范圍內的高值取定讓利幅度為15.28%，而定額規(guī)定該類招標工程的法定利潤標準為8.1%，如果承包人不偷工減料則一定要虧本。有的招標文件要求投標人在投標文件中明確是否計取超高費、安全、質量措施費等等。投標人在這種招標文件的提示下，為了中標就承諾不計取相關費用，于是工程施工的安全、質量的措施就只能由承包人貼錢才能得到保證。而承包商是商人，商人是以實現(xiàn)利潤為目的的，于是犧牲的只能是施工安全和工程質量了。
    因此，工程招標主管部門在審查招標文件時應嚴格把關，對處于市場優(yōu)勢地位的招標人的招標文件要加強審查，對明顯的帶有要求投標人不當讓利和低于成本報價的提示，應依法進行干預，應要求招標人對招標文件進行修改，把影響工程安全、質量的在造價方面的先天不足在招投標過程中就避免掉。
    建議三：主管部門應明確規(guī)定中標報價為合理低價而非不計成本的最低價
    在建設工程招投標的操作實踐中，不少地方政府建設主管部門對最低價中標事實上是有所限制的，有些工程項目的評標辦法就明確規(guī)定評標范圍要去掉一個最低報價，以體現(xiàn)排除最低價中標。但比較招投標雙方對于降低成本和追求中標的主客觀原因而言，僅有去掉一個最低投標價的措施遠遠不足以控制低價中標的弊端。在控制最低價中標的實踐操作中，難以評判的在于什么是低于成本價？行業(yè)內一般的共識是：凡適用定額標準計價的，由于定額本身有利潤的明確規(guī)定，投標人讓利幅度超過定額規(guī)定的利潤標準的即可認定為低于成本價。難題在于在當事人不適用定額標準而是自行約定的協(xié)議價，也即以企業(yè)成本價即市場價或雙方約定的固定價作為計價依據(jù)時，如何認定投標報價是否低于企業(yè)成本價？對此，建議主管部門對建筑業(yè)企業(yè)成本價要作定義，對企業(yè)成本構成尤其是有關安全、質量的成本構成及其審核辦法要作相應規(guī)定。如果因為對施工企業(yè)成本的核定有一定的難度就放棄審查或管理，對明顯的采用企業(yè)成本價實現(xiàn)最低價中標不進行干預，那么，嚴格執(zhí)行法律明確規(guī)定，預防因低于成本價而造成重大安全或質量事故就會成為一句空話。
    建議四：評標專家應出具中標人報價是否低于成本的結論
    評標專家在評標時應出具中標人的投標報價是否低于成本價的書面結論，并明確專家個人簽名的法律責任。
    從《招標投標法》第37條規(guī)定來看，評標委員會和評標專家應有義務廓清投標人的報價是否低于成本價，依法應排除低于成本的報價。既然法律對評標委員會應排除最低價中標有明確的要求，為什么還會有法不依，對最低價中標有禁不止呢？原因有二：第一，建設項目評標委員會中熟悉工程造價的專家人數(shù)不夠，對投標報價是否低于成本價評審不嚴或者不作評判；第二，評標專家個人對評標結論雖有簽名卻未明確個人簽名的法律責任。
    按國際慣例，工程評標專家個人的簽名具有嚴格的法律責任，如發(fā)現(xiàn)簽名確認的結論有錯，或者弄虛作假，專家要被取消個人資格并終身不得重新獲得相應資格，嚴重的還要追究刑事責任。
    因此建議：一方面主管部門要擴大工程項目評標委員會中造價方面專家的比例，使評標委員會能夠切實承擔法律規(guī)定的排除最低價中標的責任；同時要制定評標專家個人簽名的法律責任制度，明確專家不得逾越的操守紅線。一旦發(fā)生安全質量事故追究有關責任人時，評標專家如有責任也要一并處理。
    建議五：加強對當事人標后讓利行為查處
    我國《招標投標法》第46條規(guī)定當事人中標后在簽訂合同時對中標的實質性內容不得改變。在實踐中，建設主管部門監(jiān)督招投標和合同備案之后，當事人的對策一般就在中標合同簽約、備案后，又另行簽訂與中標合同在造價計價和費用計取的實質性條款不一致的私下合同即黑合同，雙方實際履行的是黑合同。盡管最高人民法院《關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第21條已規(guī)定，黑白合同以備案的中標合同即白合同作為工程價款結算的依據(jù)。但這只是當事人形成糾紛訴到法院后的處理原則，如果因此發(fā)生安全、質量事故的，運用這一處理原則時事故已經(jīng)發(fā)生，不能起到補牢亡羊的作用了。
    實踐證明：對合理低價中標的合同的依約履行，真正能起作用的仍是行政主管部門。市場要求政府主管部門能夠管住最低價中標和按中標結果履行合同，主管部門管住了就是監(jiān)督有效，沒管住就是監(jiān)管不力。因此建議各地主管部門應充分發(fā)揮監(jiān)理單位熟悉現(xiàn)場的優(yōu)勢，要求監(jiān)理單位協(xié)助加強履約檢查，把對基礎設施工程招投標和對建筑市場的監(jiān)督管理結合起來，把招投標的監(jiān)督管理責任延申到簽約后的履約階段，把問題發(fā)現(xiàn)在發(fā)生事故之前，這才是真正有效的監(jiān)督和管理。