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工程擔(dān)保：試點(diǎn)推行 亟待法律護(hù)航

【 信息發(fā)布時(shí)間：2006-03-06  閱讀次數(shù)：】 【我要打印】 【關(guān)閉】

——來自工程擔(dān)保試點(diǎn)城市工作進(jìn)展情況的報(bào)告

建設(shè)部建筑市場(chǎng)管理司 劉宇昕 栗元珍 賈朝杰

   編者按: 今年初，建設(shè)部建筑市場(chǎng)管理司在深圳市召開工程擔(dān)保試點(diǎn)城市經(jīng)驗(yàn)交流與研討會(huì)，了解試點(diǎn)城市在召開“２００５年中國(guó)工程擔(dān)保論壇會(huì)”后的工作進(jìn)展情況，交流試點(diǎn)單位工作經(jīng)驗(yàn)，研討試點(diǎn)過程中發(fā)現(xiàn)的新問題和解決問題的新思路。本報(bào)全文刊登關(guān)于工程擔(dān)保試點(diǎn)城市工作進(jìn)展情況的報(bào)告，以饗讀者。

    ２００４年８月，建設(shè)部頒發(fā)了《關(guān)于在房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目中推行工程建設(shè)合同擔(dān)保的若干規(guī)定》（試行），要求各地結(jié)合實(shí)際情況貫徹落實(shí)。近兩年來，作為清理建設(shè)領(lǐng)域拖欠工程款和農(nóng)民工工資問題的重要長(zhǎng)效機(jī)制之一，工程擔(dān)保制度受到愈來愈大的關(guān)注。為更好地推進(jìn)工程擔(dān)保制度的開展之后又進(jìn)行了一系列工作。２００５年５月出臺(tái)了《工程擔(dān)保合同示范文本》（試行），８月在北京召開“２００５年中國(guó)工程擔(dān)保論壇”和全國(guó)工程擔(dān)保座談會(huì)，１０月選擇深圳、廈門等七個(gè)城市作為工程擔(dān)保試點(diǎn)城市，并先后赴天津、四川、廈門、河北、沈陽、陜西做專題調(diào)研。２００６年１月，我司在深圳市召開工程擔(dān)保試點(diǎn)城市經(jīng)驗(yàn)交流與研討會(huì)，了解試點(diǎn)城市在召開“２００５年中國(guó)工程擔(dān)保論壇”會(huì)后的工作進(jìn)展情況，交流試點(diǎn)單位工作經(jīng)驗(yàn)，研討試點(diǎn)過程中發(fā)現(xiàn)的新問題和解決問題的新思路。

    試點(diǎn)城市的基本情況
    深圳市早在１９９６年開始在市政建設(shè)工程中試行投標(biāo)擔(dān)保和履約擔(dān)保，如今，工程擔(dān)保制度作為一項(xiàng)強(qiáng)制性管理措施已經(jīng)覆蓋了全市范圍內(nèi)的所有建設(shè)工程。２００１年廈門市開始推行建設(shè)工程擔(dān)保，先后推行投標(biāo)保證、業(yè)主支付和承包履約、招標(biāo)投標(biāo)保證、業(yè)主支付和承包履約、招標(biāo)投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)包干，以及最低控制價(jià)風(fēng)險(xiǎn)保證擔(dān)保等制度。２００２年青島市正式實(shí)施工程擔(dān)保制度，主要實(shí)施投標(biāo)擔(dān)保、業(yè)主支付擔(dān)保和承包商履約擔(dān)保，目前，已覆蓋到非政府財(cái)政投資以外的所有社會(huì)投資項(xiàng)目。２００３年常州市規(guī)定凡在市區(qū)建設(shè)工程項(xiàng)目，工程施工合同金額在１００萬元以上的（除政府財(cái)政撥款項(xiàng)目須提供財(cái)政撥款計(jì)劃單外），均須提供履約保函。杭州市要求自２００５年５月起，市區(qū)范圍內(nèi)工程建設(shè)合同造價(jià)在１０００萬元以上的房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目和２００萬元以上的其他建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行業(yè)主支付擔(dān)保和承包商履約擔(dān)保。２００３年４月，天津市開始全面實(shí)施業(yè)主支付和承包商履約擔(dān)保制度。成都市積極嘗試農(nóng)民工工 資支付保證擔(dān)保制度和業(yè)主支付等工程擔(dān)保制度。
    從上述七個(gè)試點(diǎn)城市情況看，雖然進(jìn)展程度各有不同，但多數(shù)城市通過不斷加強(qiáng)宣傳和培訓(xùn)，制定法規(guī)和規(guī)范性文件，結(jié)合施工許可證發(fā)放，合同備案等行政管理的手段，已經(jīng)初步建立了適合本地情況的工程擔(dān)保制度。

    主要做法和取得的成績(jī)
    ——領(lǐng)導(dǎo)重視，加強(qiáng)宣傳。汪光燾部長(zhǎng)、黃衛(wèi)副部長(zhǎng)在多次會(huì)議上關(guān)心工程擔(dān)保工作的進(jìn)展情況；建筑市場(chǎng)管理司一直把工程擔(dān)保工作作為司工作重點(diǎn)之一；天津、河北等省建設(shè)廳、直轄市建委主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)工程擔(dān)保工作高度關(guān)注；各試點(diǎn)城市建設(shè)行政主管部門領(lǐng)導(dǎo)也特別支持這項(xiàng)工作，對(duì)當(dāng)?shù)胤e極推行工程擔(dān)保工作起到了至關(guān)重要的作用。
同時(shí)，青島、天津等試點(diǎn)城市加大宣傳培訓(xùn)力度，采用辦班講座、宣傳彩頁等多種形式宣傳工程擔(dān)保制度，逐步轉(zhuǎn)變市場(chǎng)主體觀念，加深其對(duì)工程擔(dān)保制度的理解認(rèn)識(shí)，使許多企業(yè)自發(fā)選擇工程擔(dān)保的的形式規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。
    ——廣泛調(diào)查研究，建立完善制度體系。各地在試行工程擔(dān)保時(shí)進(jìn)行了廣泛深入的調(diào)研，逐步推進(jìn)工程擔(dān)保制度的法制建設(shè)，以法規(guī)、規(guī)范性文件等形式為本地開展工程擔(dān)保工作搭建了制度框架。如深圳市先后出臺(tái)了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)工程施工招標(biāo)投標(biāo)條例》、《深圳市建設(shè)工程擔(dān)保實(shí)施辦法》、《關(guān)于規(guī)范建設(shè)工程擔(dān)?；顒?dòng)有關(guān)問題的通知》等法規(guī)文件；廈門市發(fā)布了《廈門市建筑市場(chǎng)管理若干暫行規(guī)定》（市政府令第１０３號(hào)）、《廈門市建設(shè)與管理局關(guān)于建設(shè)工程擔(dān)保若干實(shí)施意見》等文件；青島市發(fā)布了《關(guān)于實(shí)行建設(shè)工程擔(dān)保制度的意見》（市辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)）等文件，還有《常州市建設(shè)工程擔(dān)保實(shí)施辦法》、《杭州市房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目工程擔(dān)保暫行辦法》、《天津市建設(shè)工程擔(dān)保辦法》等。
    ——選擇合適的切入口，積極依法推行工程擔(dān)保。青島等地在推行工程擔(dān)保中積極尋求法律依據(jù)，以《建筑法》關(guān)于申請(qǐng)施工許可證應(yīng)具備的條件中的“建設(shè)資金已經(jīng)落實(shí)”的規(guī)定為切入口，要求青島市除政府財(cái)政撥款項(xiàng)目外，所有建設(shè)項(xiàng)目在申請(qǐng)領(lǐng)取施工許可證前必須提交業(yè)主支付保函。通過施工許可的嚴(yán)格把關(guān)，使工程擔(dān)保得以順利推行。深圳市２００２年在修訂的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)工程施工招標(biāo)投標(biāo)條例》中規(guī)定：“投標(biāo)人應(yīng)當(dāng)在提交投標(biāo)文件的同時(shí)向招標(biāo)人提交投標(biāo)擔(dān)保?！袠?biāo)人應(yīng)當(dāng)在簽訂工程承包合同時(shí)向招標(biāo)人提交履約擔(dān)保，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)同時(shí)向中標(biāo)人提供數(shù)額等額的工程款支付擔(dān)保。未提供履約擔(dān)?；蛘吖こ炭钪Ц稉?dān)保的不予頒發(fā)施工許可證”。根據(jù)該條例授權(quán)，２００３年１月１日深圳市建設(shè)局制定并實(shí)施了《深圳市建設(shè)工程擔(dān)保實(shí)施辦法》，具體指導(dǎo)和規(guī)范工程擔(dān)保行為。廈門市政府２００２年１１月１５日發(fā)布市政府第１０３號(hào)《廈門市建筑市場(chǎng)管理若干暫行規(guī)定》，以政府規(guī)章確立了建設(shè)工程擔(dān)保制度。
    ——積極培育工程擔(dān)保市場(chǎng)，加強(qiáng)對(duì)專業(yè)擔(dān)保公司的監(jiān)管。廈門市對(duì)專業(yè)擔(dān)保公司進(jìn)入工程擔(dān)保市場(chǎng)，嚴(yán)格規(guī)范管理，積極培育扶持，在《關(guān)于建設(shè)工程擔(dān)保若干實(shí)施意見》中對(duì)專業(yè)擔(dān)保公司實(shí)行備案制，要求專業(yè)擔(dān)保公司向建設(shè)工程交易中心報(bào)送擔(dān)保公司股東構(gòu)成、營(yíng)業(yè)執(zhí)照、與廈門當(dāng)?shù)劂y行簽訂業(yè)務(wù)合作協(xié)議情況；明確專業(yè)擔(dān)保公司的擔(dān)保余額總額不得超過凈資產(chǎn)的１０倍，單筆擔(dān)保余額總額不得超過該公司凈資產(chǎn)的５０％；要求專業(yè)擔(dān)保公司建立健全保后監(jiān)管機(jī)制，并對(duì)專業(yè)擔(dān)保公司實(shí)施建筑市場(chǎng)信用監(jiān)管；通過強(qiáng)化交易中心的服務(wù)職能，加強(qiáng)對(duì)專業(yè)擔(dān)保公司的監(jiān)管，由市、區(qū)交易中心建立工程擔(dān)保統(tǒng)計(jì)分析系統(tǒng)，為保函或擔(dān)保書的查詢、統(tǒng)計(jì)和管理工作提供服務(wù)，并建立專業(yè)擔(dān)保公司工程擔(dān)保余額臺(tái)賬，供企業(yè)查詢，并定期向建設(shè)行政主管部門報(bào)告有關(guān)情況。
    此外，各試點(diǎn)城市結(jié)合建筑市場(chǎng)信用體系建設(shè)、保函或擔(dān)保書原件集中代管等手段，及時(shí)研究解決擔(dān)保額度高、成本大以及提前撤保等新問題。
    截止到２００５年１１月底，深圳市共有５０００多項(xiàng)建設(shè)工程實(shí)行工程擔(dān)保，涉及施工合同金額７００多億元，擔(dān)保金額約２５０多億元，青島市共有２１２６項(xiàng)工程實(shí)行擔(dān)保，擔(dān)保合同金額累計(jì)７３．２億元；常州市共有５８６個(gè)項(xiàng)目辦理擔(dān)保手續(xù)，中標(biāo)價(jià)約１３０多億元，擔(dān)保金額累計(jì)６．５９億元；杭州市共有１４０個(gè)項(xiàng)目辦理工程擔(dān)保，合同價(jià)格約６０億元；成都市共辦理農(nóng)民工工資保證金、銀行保函、擔(dān)保公司保證書共計(jì)５４２個(gè)，金額約５．２４億元。目前，天津市實(shí)行雙向擔(dān)保的達(dá)到１００％，按要求實(shí)行金融擔(dān)保９０％以上；廈門市辦理施工許可證的所有項(xiàng)目中，應(yīng)實(shí)行保函或擔(dān)保制度的新建項(xiàng)目１００％按規(guī)定辦理保函或提交擔(dān)保，施工合同的履約率大幅度提高，達(dá)到８０％以上。

    試點(diǎn)中存在的主要問題
    通過調(diào)查研究，總結(jié)各試點(diǎn)城市以及一些試行工程擔(dān)保制度地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，我們發(fā)現(xiàn)在工程擔(dān)保制度的推行過程中，仍存在以下幾點(diǎn)急需解決的問題：
    ——業(yè)主支付擔(dān)保推行不力。根據(jù)我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況，目前工程擔(dān)保的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是業(yè)主支付擔(dān)保，但各試點(diǎn)城市中成都尚未開展業(yè)主支付擔(dān)保業(yè)務(wù)，其他各城市施行業(yè)主支付擔(dān)保的情況也不甚理想，大家普遍反映建筑市場(chǎng)主體地位不平等的問題依然十分突出，業(yè)主不愿承擔(dān)工程款支付保證的責(zé)任，憑借強(qiáng)勢(shì)地位，有的在工程招標(biāo)中設(shè)置苛刻條件，甚至要求投標(biāo)人必須用現(xiàn)金擔(dān)保，使工程擔(dān)保成為變相的承包商墊資；有的迫使建筑企業(yè)在中標(biāo)后，代替業(yè)主承擔(dān)工程款支付擔(dān)保的費(fèi)用，將業(yè)主的工程擔(dān)保費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁給建筑業(yè)企業(yè)。在市場(chǎng)運(yùn)行不夠健康、監(jiān)管力度不夠的情況下，業(yè)主施加給建筑業(yè)企業(yè)的或明或暗的不平等條款，實(shí)際上加重了建筑業(yè)企業(yè)的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，使工程擔(dān)保流于形式，削弱了工程擔(dān)保意義。
    ——對(duì)擔(dān)保公司的管理存在空白。按照現(xiàn)行管理體制，建設(shè)行政主管部門對(duì)擔(dān)保公司沒有行政管理職能，缺乏有效的監(jiān)管手段，無法對(duì)其從事工程擔(dān)保的市場(chǎng)行為進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管，造成了工程擔(dān)保市場(chǎng)“有進(jìn)無出”的現(xiàn)象。一些注冊(cè)資本金僅幾百萬的擔(dān)保公司不顧自身實(shí)力承攬上億元乃至幾億元的擔(dān)保業(yè)務(wù)，給被擔(dān)保人增加了風(fēng)險(xiǎn)隱患，還有一些擔(dān)保公司為擴(kuò)大市場(chǎng)份額，競(jìng)相壓價(jià)，甚至與業(yè)主或施工單位串通搞虛假擔(dān)保等手段，這些行為不僅干擾了那些有實(shí)力、遵紀(jì)守法的擔(dān)保公司的正常業(yè)務(wù)，也增加了業(yè)主、施工企業(yè)對(duì)擔(dān)保公司的不信任，對(duì)推行工程擔(dān)保制度產(chǎn)生了不利影響。
    ——賠付現(xiàn)象少，影響市場(chǎng)主體對(duì)工程擔(dān)保的認(rèn)可程度。在我們對(duì)工程擔(dān)保試點(diǎn)城市的調(diào)研中了解到開展工程擔(dān)保的城市中，至今沒有發(fā)現(xiàn)過一筆賠付。這種現(xiàn)象我們認(rèn)為是不正常的，造成市場(chǎng)上擔(dān)保人只收費(fèi)而不承擔(dān)任何風(fēng)險(xiǎn)，甚至導(dǎo)致一些不具備實(shí)力的企業(yè)和個(gè)人盲目注冊(cè)成立擔(dān)保公司來搶占市場(chǎng)。因此，一些施工企業(yè)認(rèn)為工程擔(dān)保制度并未起到應(yīng)有的作用，反而增加了資金壓力，影響了其自覺實(shí)行工程擔(dān)保的積極性。
    ——擔(dān)保費(fèi)用來源不明確，擔(dān)保額設(shè)定不夠合理?，F(xiàn)行工程造價(jià)中，沒有明確工程擔(dān)保費(fèi)用，客觀上造成了既無投保資金來源，又無投保壓力，極大地制約了工程擔(dān)保制度的推行，特別是對(duì)于一些需要進(jìn)行審計(jì)的項(xiàng)目。而目前一些擔(dān)保公司收費(fèi)不規(guī)范，收費(fèi)最高的達(dá)到擔(dān)保額的１０％，也嚴(yán)重影響了業(yè)主和施工企業(yè)辦理工程擔(dān)保的積極性。
    此外，大家反映，強(qiáng)制推行工程擔(dān)保制度需要得到上位法進(jìn)一步明確支持，擔(dān)保人市場(chǎng)發(fā)育不健全、反擔(dān)保形式單一，以及建設(shè)工程主合同真實(shí)性等問題也影響了工程擔(dān)保制度的進(jìn)一步推廣實(shí)行。

    下一步工作思路和建議
    ——進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)，依法推行工程擔(dān)保制度。通過調(diào)研，我們深刻認(rèn)識(shí)到，加強(qiáng)立法、夯實(shí)法律基礎(chǔ)，制定相關(guān)的法規(guī)，是推行工程擔(dān)保制度取得成功的根本保障?，F(xiàn)行的《擔(dān)保法》對(duì)工程擔(dān)保并無明確規(guī)定，因此，各試點(diǎn)城市在推進(jìn)工程擔(dān)保制度時(shí)，都受到了一定的限制?！蛾P(guān)于在房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目中推行建設(shè)合同擔(dān)保的若干規(guī)定》（試行）（建市［２００４］１３７號(hào)）和《工程擔(dān)保合同示范文本》（試行）（建市［２００５］７４號(hào)對(duì)工程擔(dān)保的實(shí)施提出了基本框架，但僅有這部部門規(guī)章是不夠的。我們建議將工程擔(dān)保的有關(guān)規(guī)定寫入《建筑法》修正案，這會(huì)極大地推動(dòng)工程擔(dān)保制度建設(shè)。我們將繼續(xù)大力宣傳推廣工程擔(dān)保制度，使社會(huì)普遍認(rèn)識(shí)到工程擔(dān)保制度的重要性和必要性；同時(shí)我們將成立課題小組，研究工程擔(dān)保制度的法理基礎(chǔ)，有力保障工程擔(dān)保制度的順利推行。
    ——培育并規(guī)范擔(dān)保人市場(chǎng)。推行工程擔(dān)保制度，應(yīng)當(dāng)積極培育除銀行外的其他具備條件的機(jī)構(gòu)擔(dān)當(dāng)擔(dān)保人，以形成有一定競(jìng)爭(zhēng)的擔(dān)保人市場(chǎng)。我們將積極培育和發(fā)展專業(yè)擔(dān)保公司，規(guī)范其運(yùn)作，我們擬委托有關(guān)協(xié)會(huì)開展工程擔(dān)保機(jī)構(gòu)能力評(píng)價(jià)和市場(chǎng)行為監(jiān)管辦法研究，盡快出臺(tái)對(duì)進(jìn)入工程領(lǐng)域的擔(dān)保機(jī)構(gòu)的管理辦法；同時(shí)研究并建立工程擔(dān)保信息統(tǒng)計(jì)分析系統(tǒng)，用于提高政府監(jiān)管能力，對(duì)于不具備擔(dān)保能力或擔(dān)保總額超出擔(dān)保能力的機(jī)構(gòu)可限制其出具保函或要求其作出聯(lián)保、再保等安排。
    ——及時(shí)分析問題和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加大調(diào)研力度。從此次調(diào)研的情況來看，各試點(diǎn)城市開展工程擔(dān)保制度試點(diǎn)工作已經(jīng)取得了一定的成效，出現(xiàn)的問題具有一定的代表性。我們將認(rèn)真總結(jié)這些城市好的經(jīng)驗(yàn)和做法，分析推行過程中存在的問題，以指導(dǎo)和推動(dòng)全國(guó)其他地區(qū)的試點(diǎn)工作。一方面，加大《關(guān)于在房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目中推行建設(shè)合同擔(dān)保的若干規(guī)定》（試行）和《工程擔(dān)保合同示范文本》（試行）的宣傳和培訓(xùn)力度，跟蹤其實(shí)施效果；另一方面，我們擬適時(shí)聯(lián)合各試點(diǎn)城市主抓這項(xiàng)工作的同志，組成專題調(diào)研組，對(duì)未發(fā)生賠付、業(yè)主強(qiáng)勢(shì)退保等難點(diǎn)問題進(jìn)行廣泛調(diào)研和分析，研究解決辦法，使全國(guó)工程擔(dān)保工作規(guī)范有序進(jìn)行。
來源：建筑時(shí)報(bào)

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