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【 信息發(fā)布時間：2005-12-14 閱讀次數(shù)：】 【我要打印】 【關(guān)閉】
| 工程造價雙軌制的缺陷和對策研究 | ||||||
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| 建國以來，我國的工程造價管理一直沿用政府指令性計劃模式。隨著改革開放的深入，原有的靜態(tài)計劃指令模式已經(jīng)不能適應(yīng)動態(tài)的市場變化，國家建設(shè)主管部門推行了一系列的改革措施，例如造價管理部門每月推出信息價，來適應(yīng)動態(tài)的市場；劃分現(xiàn)場管理費和企業(yè)管理費來適應(yīng)施工企業(yè)的成本核算。但是，漸進式的市場的變革在不斷進行，工程項目的計價模式也需要不斷改革。在我國即將加入WTO的前夕，我們需要考慮的不僅是如何適應(yīng)現(xiàn)有的市場規(guī)律，更應(yīng)考慮今后若干年的形勢變化，考慮與國際接軌的問題。 1、現(xiàn)有定額計價模式的缺陷。 現(xiàn)有定額雖然有信息價作為動態(tài)調(diào)整依據(jù)，但是，基本上仍然是靜態(tài)的定額計價模式，與歐美國家的計價模式存在較大差距，而其中難以跟上市場變化的動態(tài)節(jié)奏是現(xiàn)有定額計價模式的最大缺陷。首先，科技是第一生產(chǎn)力，"工業(yè)經(jīng)濟中衡量生產(chǎn)力的生產(chǎn)函數(shù)注重的是勞動力、資本、原材料、能源等要素，把知識、技術(shù)看作影響生產(chǎn)的外部因素，而在知識經(jīng)濟中，知識被納入生產(chǎn)函數(shù)之內(nèi)"1隨著現(xiàn)代經(jīng)濟由工業(yè)經(jīng)濟向知識經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，科技由生產(chǎn)函數(shù)的外部因素轉(zhuǎn)為內(nèi)部的決定性因素。定額的測算速度難以跟上日新月異的科技進步，也與定額的穩(wěn)定性要求相勃。其次，列入定額和信息的材料種類難以適應(yīng)品種繁多的建材市場，對材料的定價要求也與同類不同品牌材料的價格差異性起沖突。第三，不同的激勵方式下，工人的生產(chǎn)效率不同，我國處在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟平穩(wěn)過渡的變革時期，企業(yè)的管理形式和制度都在不斷探索，生產(chǎn)效率已今非昔比，人工消耗明顯減少。同時，由于生產(chǎn)力的提高，市場對質(zhì)量的要求也在不斷提高，特別是裝修項目對質(zhì)量提出了更高要求，人工消耗量大、價高。因此，現(xiàn)有定額反映的人工消耗和價格與實際誤差較大。第四，表現(xiàn)在定額所留的活口上，實施同一項目，采用不同的工藝可得出不同的造價，這是由成本形成價格的計劃經(jīng)濟計價模式，而不是由競爭形成價格的市場經(jīng)濟計價模式。第五，同一項目由不同的施工企業(yè)實施，或施工企業(yè)在 不同時期實施，管理成本不同、材料、人工消耗也不同。同一項目在同一轄區(qū)內(nèi)，如果選址不同，則 外部條件也不同，最終成本也不同。以統(tǒng)一的定額價格來綜合這些差異，勢必產(chǎn)生較大的誤差。第六，信息價的信息來源主要依靠信息員提供和市場調(diào)查兩種途徑，而信息員主要來自施工企業(yè)和建材商，市場信息也存在虛高報價的現(xiàn)象，因此，一些地區(qū)信息價比市場價偏高。 2、市場對定額調(diào)整的管理缺陷導(dǎo)致定額計價雙軌制的形成。 定額及信息價格與市場價格存在差異，但是，由于一個工程項目的造價，由許多子項組成，這些子項的定額水平有高于市場價格的，也有低于市場價格的。造價管理部門采取了規(guī)定定額計價的綜合平衡原則，抵消正負(fù)誤差，再根據(jù)造價管理部門測定的指數(shù)來調(diào)整總體水平。因此，總體上說，按定額和信息計價能基本反映工程項目的市場價格水平。 但是，在實際操作中，存在一些問題。首先，由于信息價不能網(wǎng)蓋所有材料種類，并且，同類建材品種繁多，價格相差很大。具體的工程項目在簽訂施工合同時，對一些材料和子項難以或沒有明確如此詳細(xì)的要求，一些價格在施工過程中由雙方協(xié)商形成。其次，一些特殊的工程項目，某些子項所占比例很高，基于綜合平衡的原則計價，對整個項目的誤差較大，難以適用，雙方需要協(xié)商解決。第三，一些工程的分包項目在施工過程中通過招標(biāo)形成，其形成的價格成為甲乙雙方計價的依據(jù)。 因此，目前的工程項目計價模式存在著按定額、信息計價的模式，和按市場價格進行協(xié)商計價的雙重模式，從而形成了工程計價的雙軌制。 3、工程計價雙軌制下產(chǎn)生的尋租現(xiàn)象。 在工程計價中存在雙軌模式，因而也必定存在經(jīng)濟租金，它是造成廣泛尋租活動的根本動因。經(jīng)濟租金等于市場價格與定額計價價格之間差價的一部分并與這個差價成正比，經(jīng)濟租金愈高，尋租激勵就愈大，腐敗現(xiàn)象就愈嚴(yán)重。我國建設(shè)領(lǐng)域腐敗案例高發(fā)的事實也證實了這一點。 我國是以公有制為主導(dǎo)的國家，由于國家正處在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程中，約束激勵機制的破和立與改革的步伐存在時間差，與歐美國家相比，內(nèi)部人問題更加突出。按定額和信息計價的工程建設(shè)，理論上說，如果按市場價調(diào)整，由于消除了差價，也就不會產(chǎn)生租金。但是，尋租者能影響投資方內(nèi)部人或管理部門官員的特權(quán)設(shè)立租金，擴大差價，以達到其分享尋租的目的。 首先，現(xiàn)有定額計價模式遵循綜合平衡原則，就是說，低于市場價的定額子項由高于市場價的定額子項來彌補。如果對低于市場價的主要項目予以補貼，那么，由此產(chǎn)生的整體價格水平將高于市場價格，從而產(chǎn)生租金。 其次，由甲乙雙方從市場詢價采購的材料，內(nèi)部人憑借信息傳遞的缺陷甚至設(shè)置信息傳遞障礙，包括利用市場的虛高價格信息、舍近就遠采購以延緩信息傳遞速度和減少信息傳遞量、利用品牌和質(zhì)量差、對采購信息采取保密等等手段，以達到設(shè)置差價、產(chǎn)生租金的目的。 第三，建設(shè)過程中，對分包項目招標(biāo)投標(biāo)的監(jiān)督機制相對更薄弱，內(nèi)部人可以方便地操縱招標(biāo)投標(biāo)的形式和結(jié)果，所產(chǎn)生的價格也就脫離市場價。 由于工程建設(shè)投資額巨大，每年固定資產(chǎn)投資近三萬億元，其中政府和國企的固定資產(chǎn)投資達一萬多億元，由工程計價雙軌制產(chǎn)生的差價總量非常巨大，這也是建筑市場產(chǎn)生腐敗的根源之一。 4、現(xiàn)有管理制度對雙軌制計價模式的約束力分析。 指令性的定額本身就是建設(shè)行政主管部門對公有制投資的約束工具，除此以外，對定額計價產(chǎn)生約束的還有：企業(yè)或組織內(nèi)部約束、國家審計、監(jiān)理和造價等中介咨詢機構(gòu)等。 從企業(yè)或組織的內(nèi)部約束來看，包括由下而上的約束和由上而下的約束。前者由于部屬受上級領(lǐng)導(dǎo)和控制，因此，約束作用較弱。特別是我國目前工作職位相對稀缺和員工就業(yè)終身制的隱性契約日益破除的現(xiàn)狀，加上中國民眾在數(shù)千年的儒教文化熏陶下，養(yǎng)成的"厭訟"和"順從"的民族情節(jié)，來自投資者內(nèi)部自下而上的約束力實際是很小的。對于后者，由于在工程項目管理中，確定材料和子項價格一般由科層組織決策。在一些項目實施中，科層決策人往往利用信息不對稱來掩蓋其對價格的操縱，達到尋租目的，因此，一些投資項目中，自上而下的約束力也是較弱的。 從國家審計角度來看，在國家采取了離任審計等重大措施以來，已經(jīng)取得了巨大成效。但是，由于受國家審計力量的限制，審計的范圍很窄。而且，被審計組織的管理層受本位主義影響，對本部門"不要出事"有強烈的愿望，國家審計在實施過程中，也會受到受審計組織的阻撓。因此，落實到具體的項目上，受國家審計的概率很小、審計難度也較大。 從中介咨詢機構(gòu)的約束看，咨詢機構(gòu)由業(yè)主聘請并支付費用。當(dāng)甲乙雙方各為自己的利益考慮時，中介機構(gòu)能站在中間的立場上維護缺乏信息的業(yè)主的利益。但是，當(dāng)業(yè)主投資管理由內(nèi)部人控制時，甲乙雙方一致有超高價格計價的意向，咨詢機構(gòu)堅持秉公辦事將失去今后潛在的業(yè)務(wù)。在競爭激烈的市場，獲得業(yè)務(wù)是企業(yè)生存的根本，由于中介機構(gòu)秉公辦事的成本很高，追求經(jīng)濟效益最大化的中介咨詢機構(gòu)將會順從業(yè)主的意見，產(chǎn)生"劣幣驅(qū)良幣"的現(xiàn)象。當(dāng)然，中介機構(gòu)必修考慮自己將承擔(dān)的責(zé)任。由于在定額計價存在雙軌制的現(xiàn)實狀況下，咨詢機構(gòu)不允許調(diào)整價格很難做到。而且，只要有甲乙雙方的書面簽證，不論價格是否合理，咨詢機構(gòu)一般能免責(zé)。因此，一些場合下，脫離市場的價格也能得到結(jié)算。由于咨詢機構(gòu)具有半官方的歷史地位和其行業(yè)的專業(yè)性質(zhì)，一般認(rèn)為，通過咨詢機構(gòu)審計的結(jié)算具有權(quán)威性。因此，咨詢機構(gòu)作出的審計，事實上對尋租行為起到了合法性確權(quán)的掩蓋作用。 5、改革設(shè)想和前景。 5.1、定額計價制度的改革。 吳敬璉教授和趙人偉教授都認(rèn)為：長期存在的雙軌制環(huán)境是滋生腐敗現(xiàn)象的重要客觀條件之一。由於腐敗行為是一種'負(fù)和博弈'，其成本與社會整體密切相關(guān)，其成本事實上最終可能是由社會來承擔(dān)的，只不過是由腐敗者進行了事前'預(yù)支'而已。比如，'雙軌制'下的換軌尋租所付出的巨大賄金，完全從'租金'中支付，是典型的'取之於租金'，他本人並不支付任何成本，而是由社會來支付。 工程結(jié)算價格差別的廣泛存在，刺激產(chǎn)生了巨大規(guī)模的尋租活動。尋租過程中行政權(quán)力與市場求利行為的結(jié)合，必然導(dǎo)致大量腐敗現(xiàn)象。要消除腐敗，必須堅持改革，盡快由雙軌制狀態(tài)向比較健全的市場體制過渡。否則，僅僅依靠行政手段是難以杜絕腐敗的。因此，對工程造價計價制度的改革必須由政府部門組織，進行綜合、徹底地改革，以消除腐敗形成的基礎(chǔ)。以"控制量、指導(dǎo)價、競爭費"作為過渡，盡早實現(xiàn)符合國際慣例的市場競爭模式。市場競爭模式有許多，國際上主要有美、英、日、德等模式，各不相同，但都基于市場競爭。建立全國同一的工程量計算規(guī)則、統(tǒng)一的計量單位和項目編碼，承建商以企業(yè)定額自主競價，以合同價作為結(jié)算依據(jù)和變更參考的模式，是我國工程計價制度的改革方向。 5.2、中介咨詢機構(gòu)造價審計制度的改革。 造價咨詢機構(gòu)目前正處于剝離改制之中，造價咨詢單位正在逐步脫離政府機構(gòu)，成為獨立的中介商。當(dāng)委托人因出現(xiàn)內(nèi)部人問題而動機不純時，咨詢單位的經(jīng)濟最大化行為與行業(yè)的公正原則相勃。中介機構(gòu)有沒有替委托人守財產(chǎn)的義務(wù)呢？從內(nèi)部人利益不能代表委托人利益的角度看，受委托人應(yīng)保護委托人的利益。從行業(yè)自律和信譽角度，造價咨詢機構(gòu)應(yīng)該做到公正、公平，不損害委托人的利益。因此，一方面要建立損害賠償制度，以增加造價咨詢企業(yè)的不公正成本，修正經(jīng)濟最大化函數(shù)，以約束其行為十分必要。另一方面，要避免"劣幣驅(qū)良幣"的現(xiàn)象發(fā)生，保護信譽良好的咨詢企業(yè)，建立類似黑名單的制度，以驅(qū)逐劣質(zhì)咨詢企業(yè)和造價人員繼續(xù)服務(wù)的資格。 5.3、國有資產(chǎn)投資主體約束激勵機制的改革。 歷史證明，依靠簡單地取消雙軌制并不能根除腐敗，租金將轉(zhuǎn)移為其他的隱蔽形式繼續(xù)存在。只有投資主體的動機純正，對定額、招投標(biāo)和造價審計制度的改革才能奏效。 吳敬璉指出："市場化改革將會挖掉既得利益者尋租致富的安身立命基礎(chǔ)，一定會遭到他們強烈的反對。"國有資產(chǎn)投資主體中的一些管理和決策者是工程造價雙軌制的既得利益者，也是社會中的強勢集團，改革的困難很大。以高薪養(yǎng)廉為主的激勵體制，其主要理論依據(jù)建立在：決策人作為經(jīng)濟人，不腐敗能得到高薪，那么他（她）腐敗的成本也就增大的基礎(chǔ)上。由于高薪得依賴國家和企業(yè)的經(jīng)濟實力，再則，增大的腐敗收益仍大于成本，因此，高薪養(yǎng)廉只是相對的，關(guān)鍵還得加強和完善約束機制。 胡鞍鋼應(yīng)邀在中紀(jì)委做講座時一針見血地說："當(dāng)前中國的這些腐敗活動都十分隱蔽，腐敗事件被揭露的概率小，受到刑事處罰的概率更小。"加強約束的途徑，一是增加信息透明度，以增加腐敗事件被揭露的概率，從而約束腐敗的形成。特別是要建立全國造價信息網(wǎng)，對國有投資項目強制性要求公開造價信息，以增加國有固定資產(chǎn)投資的透明度。二是加強法制力度，增加查處概率和查處后的刑事處罰概率。 | ||||||