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【 信息發(fā)布時間：2005-12-14 閱讀次數(shù)：】 【我要打印】 【關(guān)閉】
| 公私合營（PPP）與私人融資計劃（PFI） |
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編者按 在全球范圍內(nèi)，基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)項目的融資正面臨著愈來愈多的挑戰(zhàn)，已成為各國政府和投資者共同關(guān)注的話題。在中國，如何滿足基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)發(fā)展建設(shè)的需要和由此產(chǎn)生的巨大投資需求？中國應(yīng)如何改善其政策環(huán)境和商業(yè)環(huán)境，以鼓勵對其的投資？私營基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)應(yīng)該如何與地方政府部門建立互利互惠的伙伴關(guān)系？建設(shè)項目中存在著哪些融資機會？這是一系列有待于深入研究和探討的問題，也由此引發(fā)了我們今天討論的主題-公私合營（PPP）與私人融資計劃（PFI）。 本文作者為品誠梅森律師事務(wù)所（Pinsent Masons）的成員。品誠梅森律師事務(wù)所（Pinsent Masons）是由品誠律師事務(wù)所（Pinsents）和梅森律師事務(wù)所（Masons）合并而成，為當今世界上最大的律師事務(wù)所之一。品誠梅森律師事務(wù)所（Pinsent Masons）在英國及國際的PPP與PFI領(lǐng)域，多年來享有盛譽，參與了多個PPP\PFI項目的籌劃與建設(shè)，長期向政府、地方當局、投資者、承包商和金融機構(gòu)提供關(guān)于PPP\PFI項目的法律咨詢及商業(yè)建議。品誠梅森律師事務(wù)所對ＰＰＰ、ＰＦＩ給政府及私人部門帶來的各種課題有深入理解，對公共部門與私人部門之間的商業(yè)協(xié)調(diào)具有豐富經(jīng)驗。 PPP（Public-Private-Partnership）--公私合營 從英法隧道談起 1994年5月6日英、法兩國首腦參加了歐洲隧道正式開通儀式。撒切爾首相把它“看作私人部門有能力建設(shè)這樣大規(guī)模工程的標志”，認為是政府“樹立的一個樣板項目，來引導私人企業(yè)投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”； 這個項目是世界工程史上的一個奇跡， 也是世界上規(guī)模最大的利用私人資本建造的工程項目。整個項目歷時8年多，耗資約100億英鎊。CTG-FM是一個由兩國建筑公司、金融機構(gòu)、運輸企業(yè)、工程公司和其它專業(yè)機構(gòu)聯(lián)合的商業(yè)集團。它在1985年已分為兩個組成部分，一個是TML(Transmanche Link)聯(lián)營體，負責施工、安裝、測試和移交運行，作為總承包商；另一個是歐洲隧道公司(Eurotunnel)，負責運行和經(jīng)營，作為業(yè)主。1986年3月英、法政府與歐洲隧道公司正式簽訂協(xié)議，授權(quán)該公司建設(shè)和經(jīng)營歐洲隧道55年（后來延長到65年，從1987年算起）。到期后，該隧道歸還兩國政府的聯(lián)合業(yè)主。協(xié)議還規(guī)定兩國政府將為歐洲隧道公司提供必要的基礎(chǔ)設(shè)施，并且該公司有權(quán)執(zhí)行自己的商業(yè)政策，包括收費定價等。 不難看出，英法隧道的采用的項目模式就是我們中國人已經(jīng)比較熟悉的BOT模式， 即建設(shè)--經(jīng)營--轉(zhuǎn)移。同時，英法隧道也被認為是PPP的樣板工程。 由此， 讀者會問， 什么是PPP呢？ 它和我們熟悉的BOT是什么關(guān)系呢？ 什么是PPP？ PPP是英文“Public-Private-Partnerships”的簡寫，中文可以直譯為“公私伙伴關(guān)系”或“公私合營”，簡單地講，就是指公共部門通過與私人部門建立伙伴關(guān)系來建設(shè)和經(jīng)營項目或提供服務(wù)。 實質(zhì)上，PPP是指這樣一種制度安排，即公共部門和私人實體通過共同行使權(quán)力，共同承擔責任，共同投入資源，共同承擔風險，共同分享利益的方式，以生產(chǎn)和提供公共的產(chǎn)品和公共的服務(wù)。建立公私伙伴關(guān)系的邏輯基礎(chǔ)在于以成功的制度安排保持公共部門與私人部門在公共服務(wù)的產(chǎn)生和提供的過程中的獨特優(yōu)勢，實現(xiàn)優(yōu)勢互補。PPP的最重要特征在于：通過合作獲得各自希望的得到的利益；實現(xiàn)風險和責任的共擔。這樣一來，政府可以把主要的精力和資源放在規(guī)劃、績效的監(jiān)督、契約的管理方面，而不是放在服務(wù)的直接管理和提供方面。 PPP本身是一個意義非常寬泛的概念，由于各國的意識形態(tài)不同，要想對PPP的確切內(nèi)涵達成共識是非常困難的。德國學者Norbert Portz甚至認為“試圖去總結(jié)PPP是什么或者應(yīng)該是什么幾乎沒有任何意義，它沒有固定的定義，并且也很難去考證這個含義模糊的英文單詞的起源，PPP的確切含義要根據(jù)不同的案例來確定”。 從各國和國際組織對PPP的理解來看，PPP有廣義和狹義之分。廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供（準）公共物品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系，而狹義的PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱，包含BOT、TOT、DBFO等多種模式。 根據(jù)一些國際組織的分類方式， 我們可以把廣義的PPP可以分為外包、特許經(jīng)營和私有化三大類： 外包類PPP項目包括模塊式外包和整體式外包。在外包項目中， 通常是政府投資，將整個項目中的一項或幾項職能承包給私人部門，例如將工程建設(shè)交由某建筑商承包建造等。其他的形式包括私人部門受政府之托，代為管理維護設(shè)施或提供部分公共服務(wù)，并通過政府付費實現(xiàn)收益?？偟恼f來，在外包類PPP項目中，私人部門承擔的風險相對較小， 因為其無須關(guān)注工程的整體設(shè)計、構(gòu)思與經(jīng)營，而只需要關(guān)注自己承包的這一部分項目的管理及效益。在這種情況下，作為總體規(guī)劃方的政府必須有全局性的眼光來策劃整個項目，才能保證整個項目的經(jīng)濟與社會效益。但是，由于政府不一定專長于具體項目的設(shè)計開發(fā)和管理，能否經(jīng)濟且有效率的進行整個項目是一個風險。 特許經(jīng)營類項目包括TOT、BOT等形式。在特許經(jīng)營類項目中，需要建立一定的合作機制，私人部門與公共部門分擔項目風險、共享項目收益。公共部門可能會向特許經(jīng)營公司收取一定的特許經(jīng)營費或給予一定的補償，這種情況下，私人部門的利潤和項目的公益性兩者之間的協(xié)調(diào)與平衡的關(guān)系則需要政府妥善把握，因而特許經(jīng)營類項目能否成功在很大程度上取決于政府相關(guān)部門的管理水平。項目的資產(chǎn)最終歸公共部門保留，因此在項目結(jié)束的時候，一般會有一個使用權(quán)和所有權(quán)的移交過程。 在私有化類PPP項目中，私人部門負責項目的全部投資，在政府的監(jiān)管下，通過向用戶收費以收回投資并實現(xiàn)利潤。由于私有化類PPP項目的所有權(quán)永久歸私人擁有，并且不具備項目公司有限追索的特性，因此私人部門在這類PPP項目中承擔的風險最大。各種不同類型的PPP方式的列表請見附表PPP的各種模式及其含義。[參考了王灝的《軌道交通PPP模式的理論與實踐》一文。] 模式名 英文含義 中文含義 Service Contract Service Contract 服務(wù)外包 Management Contract Management Contract 管理外包 DBT Design-Build-Transfer 設(shè)計--建造-轉(zhuǎn)讓 DBMM Design-Build-Major Maintenance 設(shè)計-建造-主要維護 O&M Operation& Maintenance 經(jīng)營和維護 DBO Design-Build-Operate 設(shè)計-建造-經(jīng)營 LUOT Lease-Upgrade-Operate-Transfer 租賃-更新-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓 PUOT Purchase-Upgrade-Operate-Transfer 購買-更新-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓 BLOT Build-Lease-Operate-Transfer 建設(shè)-租賃-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓 BOOT Build-Own-Operate-Transfer 建設(shè)-擁有-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓 DBTO Design-Build-Transfer-Operate 設(shè)計-建造-轉(zhuǎn)移-經(jīng)營 DBFO Design-Build-Finance-Operate 設(shè)計-建造-投資-經(jīng)營 PUO Purchase-Upgrade-Operate 購買-更新-經(jīng)營 BOO Build-Own-Operate 建設(shè)-擁有-經(jīng)營 ----《建筑時報》 |