21世紀(jì)中葉我國(guó)要實(shí)現(xiàn)城市化，這是一個(gè)長(zhǎng)期的發(fā)展過(guò)程，不可能一蹴而就，城市化與現(xiàn)代化密不可分，要尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律，不能盲目搞城市現(xiàn)代化。當(dāng)前一些城市在建設(shè)中盲目提出“做大”城市的口號(hào)，追求城市占地規(guī)模，城市人口翻番，建大廣場(chǎng)、大草坪、大馬路等等，實(shí)質(zhì)是對(duì)城市發(fā)展和城市化、城市現(xiàn)代化的誤解。在城市化的進(jìn)程中，必須以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)全過(guò)程，合理使用和保護(hù)好耕地。

    一、城市發(fā)展與城市土地供給出現(xiàn)的問(wèn)題和建議

    經(jīng)營(yíng)城市既是土地管理的新課題，也是城市發(fā)展的新思路，政府通過(guò)經(jīng)營(yíng)城市，將土地有償使用的收益用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，既解決了城建資金不足的矛盾，又可以合理利用土地資源。但是，一些地方在經(jīng)營(yíng)城市的過(guò)程中，也出現(xiàn)了一些值得關(guān)注的問(wèn)題。

    （一）問(wèn)題

    一是部分地區(qū)城市規(guī)劃和土地供應(yīng)失控，導(dǎo)致投資增幅過(guò)大，土地供應(yīng)過(guò)量，存在潛在的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。二是不少地方城市建設(shè)擴(kuò)張無(wú)度，開(kāi)發(fā)區(qū)、大學(xué)城遍地開(kāi)花。三是不少地方政府熱衷于土地的低進(jìn)高出，失地農(nóng)民的利益受到損害。四是少數(shù)城市在地方財(cái)政資金緊缺、貸款能力有限的情況下，為籌集資金，過(guò)度利用土地資源，將城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地在幾年內(nèi)大量低價(jià)出讓?zhuān)斐晌磥?lái)土地收益過(guò)早提前使用，未來(lái)土地增值大量流失。五是從近幾年用地情況和發(fā)展勢(shì)頭看，《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》的控制指標(biāo)很可能要突破。有的城市2010年的建設(shè)用地指標(biāo)在2001年已基本用完。

    （二）原因

    一是有的城市政府將規(guī)劃、土地管理權(quán)限下放到開(kāi)發(fā)區(qū)、大學(xué)城、科技園和旅游度假區(qū)等，出現(xiàn)多頭供地、擅自出讓土地等問(wèn)題。二是在縣（市）改成城區(qū)的過(guò)程中，部分地方把主要精力放在“賣(mài)土地、引投資、搞建設(shè)”上，在具體實(shí)施中急于求成，盲目攀比，盲目效仿大城市的建設(shè)，具有短期行為的特征。三是政府對(duì)存量土地缺乏有效管理，大量已批讓出去的土地以及開(kāi)發(fā)企業(yè)通過(guò)收購(gòu)、兼并企業(yè)新獲得的土地，集中投放市場(chǎng)，導(dǎo)致房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的無(wú)序擴(kuò)張。四是現(xiàn)行的土地使用制度具有內(nèi)在的利益驅(qū)動(dòng)。五是土地所有權(quán)轉(zhuǎn)換沒(méi)有以土地所有權(quán)價(jià)格為依據(jù)，征地與供地的價(jià)格雙軌制，鼓勵(lì)了地方政府和用地單位多征多占，客觀上造成用地越多，利益越大，部門(mén)的福利就越好。六是征地目的和范圍沒(méi)有明確的界定，客觀上將公共利益的需要從公共設(shè)施、公益事業(yè)擴(kuò)大到了包括非公共利益建設(shè)在內(nèi)的所有用地項(xiàng)目。

    （三）弊端

    一是城市規(guī)劃難以實(shí)施。由于政府未能壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，城市的建設(shè)與開(kāi)發(fā)，很大程度上按照開(kāi)發(fā)商的意圖來(lái)實(shí)施，結(jié)果往往與城市規(guī)劃發(fā)生沖突，不僅使規(guī)劃的舊城成片改造、綜合開(kāi)發(fā)的設(shè)想難以實(shí)現(xiàn)，建設(shè)搞了不少，城市整體面貌卻改變不大，并對(duì)進(jìn)一步改造增加了難度。二是由開(kāi)發(fā)企業(yè)自行招商，使許多土地交易價(jià)格偏低，甚至搞暗箱操作，滋生腐??；土地市場(chǎng)無(wú)序也造成存量土地流轉(zhuǎn)的不合理，一部分開(kāi)發(fā)商趁機(jī)炒賣(mài)地皮，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)大量流失。三是存量土地總體開(kāi)發(fā)不夠。由于存量土地未實(shí)行統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)，沒(méi)有統(tǒng)一的開(kāi)發(fā)規(guī)劃和計(jì)劃，使一部分開(kāi)發(fā)前景不理想或開(kāi)發(fā)難度大的地塊無(wú)人問(wèn)津，長(zhǎng)期閑置。也使一些想通過(guò)盤(pán)活存量土地解困的企業(yè)難以落實(shí)脫困措施。

    （四）建議

    （1）抑制片面追求“以地生財(cái)”。一些地方政府片面地認(rèn)為，經(jīng)營(yíng)城市就是經(jīng)營(yíng)房地產(chǎn)，城市競(jìng)爭(zhēng)就是地價(jià)競(jìng)爭(zhēng)，片面追求“以地生財(cái)”，隨意出讓、批租國(guó)有土地，有的甚至做起了買(mǎi)賣(mài)土地的“官倒?fàn)敗保蛢r(jià)征用農(nóng)村集體土地，高價(jià)出讓、批租，大發(fā)橫財(cái)，而被征用土地的農(nóng)民卻得不到足夠的補(bǔ)償。對(duì)于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商來(lái)說(shuō)，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化的最大空間是土地。如果在經(jīng)營(yíng)城市土地中管理不當(dāng)，或放任市場(chǎng)運(yùn)作，必將出現(xiàn)房地產(chǎn)商的非理性“圈地潮”，出現(xiàn)“房地產(chǎn)泡沫”，影響土地市場(chǎng)的健康運(yùn)行，甚至危及整個(gè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

    （2）抑制商品房的炒作與投機(jī)。土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度實(shí)行以來(lái)，房地產(chǎn)的投機(jī)行為從土地囤積轉(zhuǎn)向商品房的囤積。少數(shù)巨富者把購(gòu)房（含經(jīng)濟(jì)適用房）作為發(fā)財(cái)?shù)氖侄巍Ｒ虼苏仨氂枰灾撇煤屯ㄟ^(guò)稅收加以控制。

    （3）控制土地投放總量和用途。一是對(duì)開(kāi)發(fā)高檔的商品房（含別墅），不僅要以高地價(jià)、高稅收加以限制，還要從土地供給總量上加以限制；對(duì)面向普通百姓的商品房所用土地要適當(dāng)放寬、價(jià)格放低。而普通商品房的開(kāi)發(fā)，也要與城市人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相適應(yīng)。二是對(duì)于確有需要而又切實(shí)可行的工業(yè)項(xiàng)目（包括本地自辦和招商引資兩類(lèi)），土地供應(yīng)總量應(yīng)適當(dāng)放寬，因?yàn)檫@種項(xiàng)目不僅可增加稅收，還可增加就業(yè)，是地方經(jīng)濟(jì)繁榮和發(fā)展的基礎(chǔ)。三是要對(duì)城市道路兩側(cè)土地進(jìn)行規(guī)劃控制，納入政府土地儲(chǔ)備。對(duì)易于開(kāi)發(fā)、短期內(nèi)升值預(yù)期較大的地塊，由政府組織基礎(chǔ)設(shè)施配套后，以拍賣(mài)或招標(biāo)方式進(jìn)行熟地出讓?zhuān)拐蔀榈缆穬蓚?cè)土地升值最大受益者。

    （4）建立規(guī)范有序的土地市場(chǎng)，利用市場(chǎng)機(jī)制配置土地資源。政府的職責(zé)應(yīng)以對(duì)資源的行政配置為主轉(zhuǎn)向以市場(chǎng)配置為主，通過(guò)市場(chǎng)的手段提高資源的配置效率，政府作用的重點(diǎn)是維護(hù)市場(chǎng)秩序和創(chuàng)造穩(wěn)定、公平、安全的市場(chǎng)環(huán)境。要按照國(guó)務(wù)院加強(qiáng)行政審批制度改革的要求，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能。政府管理市場(chǎng)的職能主要體現(xiàn)在：管理并界定產(chǎn)權(quán)，審批農(nóng)用地轉(zhuǎn)用數(shù)量，調(diào)控土地供應(yīng)總量，編制基準(zhǔn)地價(jià)，編制出讓底價(jià)，監(jiān)管土地市場(chǎng)秩序，制定市場(chǎng)規(guī)則等方面，而不插手市場(chǎng)具體事務(wù)。

    二、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，節(jié)約用地，保護(hù)失地農(nóng)民的利益

    （一）重視“失地農(nóng)民問(wèn)題”

    城市的發(fā)展需要農(nóng)村的支持，城鄉(xiāng)要協(xié)調(diào)發(fā)展。隨著改革開(kāi)放步伐和城市化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村土地征用過(guò)程中產(chǎn)生的各類(lèi)矛盾激增，必須妥善處理。

    （二）節(jié)約用地，保護(hù)耕地

    城市發(fā)展要節(jié)約用地。要嚴(yán)格控制建設(shè)用地供應(yīng)總量，首先要控制耕地轉(zhuǎn)用總量。遵循供給越大，價(jià)格越低這一基本經(jīng)濟(jì)規(guī)律，通過(guò)適當(dāng)從緊供應(yīng)土地，確?，F(xiàn)有建設(shè)用地保值增值，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

    （三）征地補(bǔ)償要合理

    在征地用地時(shí)，要妥善做好征地補(bǔ)償工作。2004年3月5日國(guó)務(wù)院總理溫家寶在第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上的《政府工作報(bào)告》中指出的，“在農(nóng)村土地征用中，要嚴(yán)格控制征地規(guī)模，依法按規(guī)劃和程序征地，及時(shí)給予農(nóng)民合理補(bǔ)償，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益?！?/P>

    （四）努力解決失去土地的農(nóng)業(yè)人口的出路

    要努力解決失地農(nóng)民就業(yè)、生活、養(yǎng)老保障等問(wèn)題。特別是因城市發(fā)展征用的土地，要逐步提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，提倡土地出讓收益適當(dāng)反哺農(nóng)民，由政府和農(nóng)民共享。

    三、樹(shù)立科學(xué)發(fā)展觀，處理好城市發(fā)展與土地供給、使用的關(guān)系

    （一）以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)

    （1）以人為本。城市發(fā)展的目的是為了提高城市居民的生活質(zhì)量，發(fā)展生產(chǎn)。要做到大中小城市體系、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展。城市的發(fā)展既要滿足當(dāng)代人的需求又要考慮子孫后代的生存和發(fā)展。要在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，充分考慮環(huán)境、資源和生態(tài)的承受力，保持人和自然的和諧關(guān)系，實(shí)現(xiàn)自然資源的持久利用，實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持久發(fā)展。

    （二）履行政府的職責(zé)

    政府可在法律法規(guī)和上級(jí)土地利用總體規(guī)劃確定的指標(biāo)范圍內(nèi)決定轄區(qū)的土地利用的性質(zhì)和方向。用好土地規(guī)劃編制權(quán)和組織實(shí)施權(quán)，對(duì)城市土地的供應(yīng)數(shù)量，供地方式，供地方向，地價(jià)的確定，收益的使用等都由市縣政府決定，市縣政府有權(quán)采用處置城市土地資產(chǎn)和調(diào)控土地市場(chǎng)的方式。城市土地的供給，合理使用和土地市場(chǎng)建設(shè)，關(guān)鍵在政府。

    由于土地利用涉及到規(guī)劃、市政、園林、財(cái)政、工業(yè)、交通等各個(gè)部門(mén)，需要城市政府各部門(mén)的協(xié)調(diào)，共同努力做好城市發(fā)展與土地的合理供給和使用。

（編者注：本文在編輯過(guò)程中，文字上稍作刪改）