執(zhí)法工作難作為、不作為、亂作為，在萬人評議機關(guān)中城管末位已成為行業(yè)普遍現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了城管工作的聲譽，嚴(yán)重制約著城管執(zhí)法工作的發(fā)展。在現(xiàn)有體制機制條件下，如何突出重圍，推進執(zhí)法，改善形象，已成為全體城管人共同面臨的考驗和挑戰(zhàn)。南京市玄武區(qū)行政執(zhí)法大隊不等不靠，大膽探索，積極創(chuàng)新，實施了陽光執(zhí)法工程，以公開求公平公正，以公開求程序規(guī)范，以公開求理解支持，運行一年來，取得了較好的效果。

    推進陽光執(zhí)法是新時期城市管理的必然要求

    城市管理綜合執(zhí)法是一個新鮮事物，從1997年開始探索、2000年試點到2002年正式實施走過三個年頭，初步實現(xiàn)了由單一執(zhí)法、多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法到綜合執(zhí)法的轉(zhuǎn)變，“執(zhí)法擾民”、“八頂大蓋帽管不住一頂破草帽”的現(xiàn)象有了一定的改觀。但從運行情況看，也出現(xiàn)一些問題，突出表現(xiàn)在五個方面：一是法律體系不完善，缺乏全國統(tǒng)一的城管法律法規(guī)，有的違法行為同時有幾個部門法規(guī)規(guī)定，有的違法行為又無法可依，有的法規(guī)過于原則自由裁量權(quán)大，導(dǎo)致城管執(zhí)法無法可依、有法難依。二是部門合力沒有形成，受利益驅(qū)動，移權(quán)部門有權(quán)有錢、有權(quán)無錢的項目不交，無權(quán)無利的項目抓緊交，導(dǎo)致城管執(zhí)法集中了大量的硬骨頭項目，負(fù)重奮進、疲于應(yīng)付。同時部門間缺乏有效的協(xié)調(diào)溝通機制，信息不暢，互相封閉，增加了執(zhí)法成本，增多了執(zhí)法環(huán)節(jié)，延長了執(zhí)法時間。三是執(zhí)法氛圍比較差，表現(xiàn)在群眾守法意識淡薄，城管法規(guī)的知曉率低，管理相對人抗法甚至暴力抗法頻繁；輿論環(huán)境比較復(fù)雜，新聞媒體片面甚至歪曲報道，給執(zhí)法工作帶來被動；公安保障跟不上，城警隊伍人員少，作用發(fā)揮不明顯，個別公安機關(guān)甚至將管理相對人的暴力抗法事件當(dāng)作一般民事案件，各打五十大板，嚴(yán)重影響了城管執(zhí)法的權(quán)威性。四是城管基礎(chǔ)薄弱，一方面長期投入不足，城管基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重缺乏，這是一些城管難點頑癥久治不愈、久攻不克的客觀因素；另一方面，下崗職工、外來人口大量涌入城市，文化層次低、謀生手段單一，依靠占道經(jīng)營、破墻開店等低成本、零成本方式維持生存，這是一些城管難點頑癥久治不愈、久攻不克的內(nèi)在因素。城管執(zhí)法長期處于兩難境地，執(zhí)嚴(yán)了，損害弱勢群體的生存權(quán)益；執(zhí)松了，不能有效維護大部分市民群眾的環(huán)境權(quán)益。五是執(zhí)法人員少與任務(wù)重的矛盾突出，當(dāng)前南京城管隊員配備嚴(yán)重短缺，比重不到公安部門的三分之一，群眾環(huán)境需求的全時段性與執(zhí)法保障的階段性矛盾十分突出，加之各級政府實際工作中賦予城管執(zhí)法新的任務(wù)，導(dǎo)致隊伍長期滿負(fù)荷運作。酒香還怕巷子深。當(dāng)前城管執(zhí)法處在負(fù)重爬坡的最困難、最關(guān)鍵時期，在客觀條件短時期內(nèi)難以取得根本性突破的形勢下，實行陽光執(zhí)法，將執(zhí)法的全過程、全程序向市民公開，既是加強監(jiān)督保證執(zhí)法規(guī)范的有效形式；更是以公開求公平公正，讓群眾了解執(zhí)法、支持執(zhí)法、配合執(zhí)法的唯一途徑。

構(gòu)建陽光執(zhí)法的科學(xué)體系

    陽光執(zhí)法的本質(zhì)是執(zhí)法全過程的高度公開透明；關(guān)鍵是執(zhí)法中適用法律準(zhǔn)確、執(zhí)法程序規(guī)范、執(zhí)法手段科學(xué)、執(zhí)法方式文明、執(zhí)法結(jié)果合理；目標(biāo)是實現(xiàn)執(zhí)法者與被執(zhí)法者的良性互動。不僅是形式上的公開，更是對法律法規(guī)的完善、執(zhí)法隊員的能力素質(zhì)、新聞媒體的公正報道、市民群眾的參與積極性和被執(zhí)法對象守法意識的全方位挑戰(zhàn)，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是城管執(zhí)法方式方法的一個根本性變革。為此，我們堅持四位一體，穩(wěn)步推進。一是強化宣傳，營造聲勢。群眾的高參與率是確保陽光執(zhí)法成功的基礎(chǔ)條件。為此，我們在啟動階段舉行了隆重的廣場儀式，現(xiàn)場發(fā)放《致廣大市民的一封信》和《調(diào)查問卷》，通過新聞媒體廣泛進行宣傳，啟動首日，就有200多名市民群眾現(xiàn)場咨詢，主動了解陽光執(zhí)法情況，40多名群眾填寫《問卷調(diào)查》并表達(dá)參與意象，首批10名群眾監(jiān)督員掛牌隨隊參與執(zhí)法。我們還通過打宣傳標(biāo)語、出宣傳櫥窗、組織隊員述職等形式，在街道社區(qū)廣泛造勢，構(gòu)建立體式的宣傳網(wǎng)絡(luò)，極大的提高了陽光執(zhí)法的知曉率，為陽光執(zhí)法扎實推進奠定了厚實的群眾基礎(chǔ)。二是加強培訓(xùn)，提高能力。陽光執(zhí)法，固名思義，就是執(zhí)法全過程向老百姓公開，這對隊員合理用法、規(guī)范執(zhí)法和駕馭局勢的能力是一個全方位的考驗。沒有金剛鉆就不能攬瓷器活。我們把隊員的能力建設(shè)作為隊伍建設(shè)的基礎(chǔ)性工程。廣泛采取以會代訓(xùn)、以執(zhí)代訓(xùn)、以學(xué)代訓(xùn)等多種途徑，在隊伍中開展了崗位大練兵活動，著力提高隊員合理運用法律知識的能力、按規(guī)定程序執(zhí)法的能力、駕馭執(zhí)法現(xiàn)場復(fù)雜局勢的能力、做群眾思想工作尤其是與少數(shù)釘子戶斗智斗勇的能力、協(xié)調(diào)相關(guān)部門形成執(zhí)法合力的能力以及處理突發(fā)事件增強自身防范的能力。從優(yōu)化結(jié)構(gòu)入手，按照年齡上的新老搭配、學(xué)歷上的梯次配置、能力上的優(yōu)勢互補，配優(yōu)配強一線中隊，力爭使每個中隊都有一批懂組織指揮、懂法律知識、懂辦案程序、懂做思想工作、懂處理棘手問題、懂談判技巧、懂與移權(quán)單位協(xié)調(diào)的能人，提高了一線中隊的整體執(zhí)法能力。三是廣選代表，全民參與。為體現(xiàn)群眾參與的廣泛性、代表性和層次性，在人員的選擇上，堅持主動參與與積極邀請相結(jié)合，在滿足市民自覺參與的基礎(chǔ)上，大中隊積極與街道社區(qū)聯(lián)系，邀請一些人大代表、政協(xié)委員、專家教授、企業(yè)家等社會名流，提高監(jiān)督的權(quán)威性。在級別的區(qū)分上，堅持不同級別各有側(cè)重，區(qū)行政執(zhí)法局主要配合行風(fēng)評議，邀請人大代表、政協(xié)委員，對城管執(zhí)法進行宏觀上的監(jiān)督；大隊是陽光執(zhí)法實施的主體，注重邀請不同行業(yè)、不同層次、不同年齡、不同職業(yè)人員參與，最大限度地擴大陽光執(zhí)法的群眾參與面，提高群眾參與的代表性、廣泛性；城管中隊是執(zhí)法的具體實施者，要把社區(qū)群眾、管理相對人作為重點，讓他們參與執(zhí)法全過程，在參與中接受教育、在參與中增強守法意識、在參與中配合支持執(zhí)法。在時間安排上，著重體現(xiàn)長期性和隨機性相結(jié)合，對一些具有廣泛代表性和較高群眾威信的各界人士，通過發(fā)放聘書等形式，作為長期的代表，建立密切聯(lián)系；對一些普通群眾，重點體現(xiàn)隨機性，來去自便，參與自由。四是強力執(zhí)法，有所作為。推進陽光執(zhí)法的根本目的在于營造良好的執(zhí)法氛圍，更好的實施執(zhí)法。為此，我們在堅持依法執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法的基礎(chǔ)上，加大執(zhí)法的力度頻度，以環(huán)境的改善提升城管形象，以規(guī)范的執(zhí)法提升隊員的能力素質(zhì)。今年來，我們抓住迎十運契機，以十項整治為載體，強化執(zhí)法，有所作為，截止8月底，全區(qū)完成執(zhí)法案件6900起，比去年同期增加24%，組織大規(guī)模的整治活動60余起，花紅園、總統(tǒng)府、東箭道、洞庭路、碑亭巷等老大難的區(qū)域環(huán)境面貌有了根本改觀，整個區(qū)域環(huán)境有了明顯改善。

營造陽光執(zhí)法的濃厚氛圍

    陽光執(zhí)法的口號是“我執(zhí)法你參與，我辦案你監(jiān)督”。推動陽光執(zhí)法的本質(zhì)在于，一方面，通過邀請市民代表參與執(zhí)法，監(jiān)督隊員規(guī)范執(zhí)法、文明執(zhí)法；另一方面，通過市民群眾參與了解執(zhí)法過程，發(fā)揮宣傳員的作用，一傳十，十傳百，引導(dǎo)更多的群眾了解城管執(zhí)法、支持城管執(zhí)法、配合城管執(zhí)法。一是邀請代表參與執(zhí)法全過程，體會城管執(zhí)法的艱難。陽光執(zhí)法的首日，邀請首批10名“市民監(jiān)督員”參與后宰門地區(qū)占道經(jīng)營執(zhí)法，一名“市民監(jiān)督員”事后感慨地說：“只有親身經(jīng)歷執(zhí)法，才知道城管人的不容易，糾正一起違法現(xiàn)象這么費事，還遇到一些群眾不理解，管理相對人的暴力抗法，隊員也是娘生爹養(yǎng)，受這么多委屈，城管工作的難度可見一斑，希望大家能夠?qū)Τ枪芏嘁稽c關(guān)心和支持，共同營造我們美麗的城市?！逼浜?，每遇一些大的、敏感的執(zhí)法活動，都預(yù)先告之，邀請一些群眾代表全程參與，效果非常明顯，一些群眾當(dāng)場對管理相對人不服從執(zhí)法的行為進行批評；有的參與過執(zhí)法的群眾，成了城管工作的義務(wù)宣傳員，利用各種場合為城管工作說話。二是定期召開市民監(jiān)督員座談會，通報城管執(zhí)法信息。通常以大隊為單位，每月組織一次，由大隊向監(jiān)督員通報近期執(zhí)法活動安排，對前一階段陽光執(zhí)法的落實情況進行講評，對存在的問題進行反思和剖析，征求廣大監(jiān)督員對推進陽光執(zhí)法的意見建議。座談會結(jié)束后，大隊都組織專門人員對監(jiān)督員的建議進行認(rèn)真的梳理分析，提出對策措施。紅山街道的一名監(jiān)督員就如何密切執(zhí)法隊員與群眾之間的溝通，提出在社區(qū)設(shè)立違章查處公示牌的建議，大隊認(rèn)真聽取，在隨后中隊長會議上進行了傳達(dá)，要求廣大隊員執(zhí)法中高度重視做好群眾的教育引導(dǎo)工作，以達(dá)到破除圍觀效應(yīng)，孤立管理相對人，確保執(zhí)法順利實施的目的。三是組織城管進社區(qū)活動，延伸執(zhí)法的觸角。推出了城管進社區(qū)活動，每名隊員與一個社區(qū)掛鉤，面對面為社區(qū)群眾服務(wù)，通過定期參與社區(qū)活動，掌握民情，了解民意，為民解憂；定期向社區(qū)居民述職，宣傳城管，解惑答疑，爭取支持；定期到所在社區(qū)巡查，超前調(diào)研，超前發(fā)現(xiàn)，超前解決城市管理中的各種違章行為，為城管工作爭得先機，掌握主動權(quán)。四是開展城管隊員向居民述職活動，直接接受群眾評判。每月組織駐社區(qū)的城管隊員面對面向社區(qū)居民述職，內(nèi)容包括本月度完成的執(zhí)法任務(wù)、群眾投訴和關(guān)心問題的解決情況、當(dāng)前城管執(zhí)法中存在的主要問題和難點、需要社區(qū)群眾重點關(guān)注的問題等，把群眾關(guān)心的問題一一解答，把需要群眾關(guān)注的問題一一說明，把城管執(zhí)法的成績和艱辛一一道來，通過敞開心肺的交流，求得群眾的理解支持。

全面提升城管執(zhí)法的地位形象

    城管執(zhí)法的形象不佳，有其歷史和社會因素，但內(nèi)因始終是關(guān)鍵性因素、矛盾的主要方面。過去一些隊員粗暴執(zhí)法，掰桿子、掀攤子、踢籃子，人的認(rèn)識具有慣性特征，形象的轉(zhuǎn)變有一個長期的過程；這幾年大講文明執(zhí)法，有些隊員不敢作為、不敢執(zhí)法，該取締的項目取締不了，舉報的問題久拖不決，小矛盾拖成大矛盾，群眾當(dāng)然有意見。為此，我們把陽光執(zhí)法的重點放在扎扎實實為民辦實事上，把執(zhí)法與服務(wù)結(jié)合起來，通過執(zhí)法取締城管違章行為，為群眾打造優(yōu)美的居住環(huán)境；通過服務(wù)群眾，拉近市民群眾與城管執(zhí)法之間的距離，提高城管的聲譽和形象。一是堅持人性化執(zhí)法。執(zhí)法活動必然損害一部分人的切身利益，尤其取締一些占道經(jīng)營、違章搭建等，涉及的主要是一些特困群體，這些攤點、違建往往是他們賴以居住的“窩”、賴以生存的“碗”，管理相對人抗法甚至暴力抗法意識強，導(dǎo)致執(zhí)法難以推進。為此，我們正確處理好嚴(yán)格執(zhí)法與文明執(zhí)法的辯證關(guān)系，在執(zhí)法結(jié)果上強調(diào)嚴(yán)格執(zhí)法，以強有力的執(zhí)法行為，堅決取締各種違章行為，實現(xiàn)城市面貌的根本好轉(zhuǎn)，維護絕大多數(shù)群眾的環(huán)境權(quán)益；在執(zhí)法過程上，堅持文明執(zhí)法，把法規(guī)政策講在前，把疏導(dǎo)措施做在前，把關(guān)心幫助落實在前，讓群眾服氣、讓管理相對人安心，主動支持執(zhí)法。二是傾心服務(wù)群眾。結(jié)合共產(chǎn)黨員先進性教育，結(jié)合隊員進社區(qū)活動，在隊伍中廣泛開展了為群眾做好事活動，玄武門中隊隊員楊登來積極與轄區(qū)超市聯(lián)系，為3名困難群眾解決就業(yè)；蘭園中隊隊員司云飛在九華山社區(qū)積極主動為群眾服務(wù)，被群眾親切稱為環(huán)境監(jiān)督員、政策法規(guī)宣傳員、群眾矛盾糾紛協(xié)調(diào)員和社區(qū)居民服務(wù)員。據(jù)統(tǒng)計，今年來，大隊共為社區(qū)居民做好事50余件，進一步拉近了隊員與群眾的距離。三是積極加強宣傳。新聞媒體是把雙刃劍，當(dāng)前南京的宣傳氛圍比較差，幾十家新聞媒體分屬中央、省、市，媒體炒城管甚至歪曲報道，給執(zhí)法工作帶來被動。在新聞宣傳上我們堅持主動出擊對一些重大敏感的執(zhí)法項目和重大活動，主動邀請新聞媒體參與全過程，讓他們了解事情的真相；專門為一線執(zhí)法中隊配備攝像機，執(zhí)法中全程攝像，既是對執(zhí)法者的一種監(jiān)督、對被執(zhí)法者的一種威懾，同時也利于取證。對被新聞媒體曝光的問題，迅速查明真相，對確實存在問題的，及時整改；對發(fā)生誤會的，解釋清楚，并將調(diào)查結(jié)果向新聞單位通報，消除影響。我們還注重大力弘揚主弦律，通過在電視臺、報紙上出城管專版等形式，正面宣傳城管執(zhí)法中的亮點、典型，今年來，在各類報刊、電視臺中用稿279篇。城市管理行政執(zhí)法的知名度有了進一步的提升，形象有了進一步的改善，利于推進執(zhí)法的氛圍更加濃厚，在去年組織的全區(qū)萬人評議中名次由末位上升了10位?？咕軋?zhí)法暴力抗法在全市呈較快上升勢頭的情況下，出現(xiàn)了明顯減少趨勢，今年開展的十項整治，歷時八個月，全市共發(fā)生暴力抗法事件200余起，較去年同期上升2倍以上，而玄武區(qū)較去年下降60%，執(zhí)法氛圍更加寬松。區(qū)行政執(zhí)法大隊被評為市級文明單位，并爭創(chuàng)省級文明單位。
       
    （作者系南京市玄武區(qū)行政執(zhí)法局局長）