潘曉娟

2005年６月１０日，中國殘疾人體育綜合訓練基地建設項目代建單位的開標儀式在京召開。這是國家發(fā)改委為落實《國務院關于投資體制改革的決定》，在中央政府投資項目實施“代建制”方面邁出的第一步，標志著中央政府投資項目“代建制”試點工作進入了實質性運作階段。
 中央政府投資項目試行“代建制”，是政府投資體制改革的一個重要措施。據國家發(fā)改委投資司有關人士介紹說，對政府投資項目的組織建設方式進行體制創(chuàng)新，在建設實施中引入“代建制”模式，是保證工程質量、提高投資效益的有效措施之一，也是從源頭上防治腐敗的重要保障。
 這位人士表示，今后國家將在全額使用中央預算內投資的黨政機關辦公樓和文化、教育、衛(wèi)生、體育設施項目中加大試點力度，并在試點的基礎上不斷總結經驗。
 “代建制”，政府投資體制改革的新亮點
 ２００４年７月１６日，國務院正式批準了《關于投資體制改革的決定》，該決定的亮點之一就是將在全國范圍內推行“代建制”。在政府投資的非經營性項目中，通過招標等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，建成后移交給使用單位。
 我國對于政府投資的工程項目有明確的界定，主要指“政府財政的投資、發(fā)行國債或地方財政債券，利用外國政府贈款以及國家財政擔保的國內外金融組織的貸款等方式獨資或合資興建的固定資產投資項目”。政府投資工程按照建設項目的性質可分為經營性和非經營性兩種。前者指贏利性的項目，如鐵路、水利、電力等工程項目，后者指非贏利性的公益性項目，如政府投資的醫(yī)院、學校以及城市道路等基礎設施項目。
 有關專家指出，從長遠來看，“代建制”的覆蓋面并不局限于政府投資的非經營性建設項目，還可以涵蓋其他領域，甚至包括政府的一些大型項目等。
推行“代建制”已成為當務之急
 長期以來，政府投資項目多實行“財政投資，政府管理”的單一模式，即投資、建設、管理、使用多位一體，項目建設中存在一定的薄弱環(huán)節(jié)。由于項目使用單位同時又是項目的建設管理單位，在建設項目實施過程中，項目單位擅自變更建設內容、提高建設標準、超投資、超概算等行為普遍存在。
 在項目實施過程中，由于沒有引入專業(yè)化的管理隊伍，項目的管理處于低水平狀態(tài)，低下的項目管理水平不可避免會造成工程實施中的失誤，進而造成政府投資的浪費。在工程建設立項、招投標、資金撥付、物資采購等環(huán)節(jié)極容易出現腐敗問題，常常是“大樓建起來，干部倒下去”。業(yè)內人士分析指出，出現這種現象的原因是缺乏一整套行之有效的投資管理約束機制。
 以建管分離為主要原則的“代建制”，將各個工程建設項目納入到陽光公開、監(jiān)督有序的軌道上來，資金周轉環(huán)節(jié)的減少，無疑降低了發(fā)生暗箱操作的可能性，這在一定程度上消除了項目建設單位的尷尬。
 自建制和代建制，一字之差，效果卻截然相反。業(yè)內人士這樣形容代建制，“好比是把原來劃槳和掌舵集于一身的職能分開了，這樣船才能加速行駛”。有業(yè)內人士表示，在代建制的管理模式下，政府投資資金的使用更加安全和透明了。
 項目代建制，為政府投資項目請個管家
 有關專家分析指出，為提高政府投資資金的使用效率，必須從制度創(chuàng)新的角度入手來破題，而“代建制”的出現，可謂是恰逢其時。
 中國機電設備招標中心主任謝榮全在接受記者采訪時談到，“代建制”最大的特點是招標，而不是指定。這種運作模式突破了建設工程舊有的運作方式，同時因為由專業(yè)化單位代表投資方負責管理，建設工程的投資效益得到很大程度的提高。
 據了解，“代建制”的推行，關鍵在于采用公開競爭的方式選擇具有專業(yè)素質的代建單位，用合同來約束代建單位的代建義務。像工程發(fā)包人與承包人的關系一樣，政府與代建單位的關系也是合同關系，政府選擇具有相應能力和經驗的項目代建單位，負責項目建設的全程組織和管理，政府通過合同來約束代建單位的行為，代建單位必須嚴格履行合同，一旦工程造價超出預算、或工期發(fā)生延誤、或質量不符合要求，代建單位均須承擔相應的違約責任。據了解，和以往政府重大投資項目成立臨時指揮部相比，項目代建制有利于合理利用社會資源，提高項目質量。更重要的是，在項目代建制中，事后監(jiān)管將大為加強。
 近年來，我國部分省市來相繼開展了代建制的試點工作，并且取得了一定的成效。比如，實行項目代建制的北京市回龍觀醫(yī)院工程，施工圖預算時超出概算４００萬元，后經反復研究討論，最終在保證工期、保證工程質量的前提下，消化了４００萬元的超出款，使“三超”痼疾得到了抑制。這種由建設方自行想辦法解決超出款的現象，在以往政府投資工程中是無法做到的。
 業(yè)內人士分析指出，代建制削減了項目單位花錢的權力，相應地加重了對其監(jiān)督的權力。應當說，由重視項目前期監(jiān)管到重視事后監(jiān)管的轉變過程，代表著政府職能調整的方向，也有助于服務型政府建設目標的實現。
 市場培育仍需要政策的引導和扶持
 據國家發(fā)改委有關人士透露，國家發(fā)改委在進行項目代建制試點的同時，還將進行相關管理辦法的起草制定工作，并通過試點，在中央政府投資項目中逐步推行這一制度。
 國家發(fā)改委投資研究所副研究員吳亞平表示，實行“代建制”，將政府投資項目進行適當的集中、統一管理，有利于提高政府投資項目管理的專業(yè)化水平，對于控制投資和提高投資效益可以發(fā)揮積極作用。
 多次參與工程項目招投標的一位業(yè)內資深人士介紹說，中央政府投資項目對代建單位的要求很高，只有那些業(yè)績和資質條件達到一定規(guī)模的公司才能在招投標中奪得大單，而那些規(guī)模小、資質差的公司顯然是與項目代建制“無緣”。
 隨著我國投資體制改革的不斷深入，建立與市場經濟相符合的新型的工程管理模式，已勢在必行。但如何真正實現代建制操作的陽光化，仍需要政府在政策等方面的引導和扶持，以及投資、建設參與各方的共同努力。
 相信通過不斷的探索和實踐，項目代建制這一管理模式將更加趨于完善，真正在政府和市場之間搭建一座通暢的橋梁。

　來源：《中國經濟導報》