關(guān)于加強建設(shè)工程質(zhì)量安全立法的建議
【 信息發(fā)布時間：2011-08-30 閱讀次數(shù)：】
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□特約撰稿 朱樹英
一段時間以來，工程建設(shè)領(lǐng)域的質(zhì)量安全事故不斷。造成人民生命財產(chǎn)的重大損失，形勢十分嚴峻。從立法層面分析，事故頻發(fā)與建設(shè)工程相關(guān)立法滯后和有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的法律本身的缺陷有關(guān)。筆者認為，以下四個問題應(yīng)當引起立法等機構(gòu)的高度重視。
建議一：建筑物壽命由合理工期所決定，針對實踐中合理工期被嚴重縮短的市場情況，建議國家立法高度重視并解決工程建設(shè)的合理工期問題
國務(wù)院的《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》第10條明確規(guī)定：“發(fā)包單位不得迫使承包方以低于成本價格競標，不得任意壓縮合理工期?！钡艘?guī)定過于原則，缺乏操作性。在工程合同招投標過程中，當事人往往以《招標投標法》第一條規(guī)定的“提高投資效益”為由，大大縮短工期，有的合理工期被縮短一半以上。
從深層探究，工期問題其實是影響建設(shè)工程壽命和質(zhì)量的一個關(guān)鍵性問題。建設(shè)工程施工工期，是指建設(shè)項目從基礎(chǔ)正式破土動工算起，按設(shè)計文件完成全部工程內(nèi)容，達到國家竣工驗收標準之日為止的全過程所需的日歷天數(shù)(包括法定節(jié)假日)，不包含施工準備、竣工文件的編制和實施驗收的時間。問題的關(guān)鍵在于在市場操作中合理工期和合同工期的區(qū)別被嚴重忽視。所謂合理工期是建設(shè)項目在正常的建設(shè)條件、合理的施工工藝和管理，建設(shè)過程中對人力、財務(wù)、資源合理有效地利用，使項目的投資方和各參建單位均獲得滿意的經(jīng)濟效益的工期，是保障工程建設(shè)質(zhì)量與施工安全的必要勞動時間。而合同工期則是在合理工期的指導下，由建設(shè)工程的承發(fā)包雙方根據(jù)項目建設(shè)的具體情況，經(jīng)招投標或協(xié)商一致后在承包合同書中確認、對合同雙方履行合同的建設(shè)工期。合理工期與合同工期雖只有一字之差，卻是影響工程壽命和導致質(zhì)量安全事故的重要原因。
在實踐中，經(jīng)常出現(xiàn)建設(shè)單位或者施工單位因為各種利益驅(qū)動，任意壓縮合理工期，導致施工質(zhì)量下降，質(zhì)量安全事故頻發(fā)，工期問題已事實上嚴重影響建設(shè)工程項目的質(zhì)量安全。在重大工程領(lǐng)域，一些項目不顧客觀條件盲目搶時間、趕進度，安全質(zhì)量管理責任難以真正落實，造成工程質(zhì)量下降，安全隱患增加。如一條地鐵線路的勘察、設(shè)計正常周期為兩年。但據(jù)調(diào)研，目前一些地鐵線路的勘察設(shè)計周期往往壓縮在1年以下，深入研究和優(yōu)化方案的時間明顯不足。合格的勘察、設(shè)計是順利施工的必要前提，是非常重要的基礎(chǔ)性工作，如果這些工作做得不扎實，會給后續(xù)施工和工程使用帶來不可估量的損失。同時，任意壓縮施工合理工期也常常導致一些基本的工程建設(shè)規(guī)范標準成為被遺忘的角落，有不少項目以“邊設(shè)計、邊施工、邊報建”方式建設(shè)，未審批，先開工，埋下安全隱患。有的項目在施工過程中發(fā)現(xiàn)新的地質(zhì)風險，但為了趕工期，采取的質(zhì)量安全措施不到位，導致事故發(fā)生。有的項目甚至采取非技術(shù)手段加快新澆灌混凝土凝固以達到縮短工期的目的，形成了“豆腐渣”工程。
因此，我國立法部門應(yīng)當高度重視合理工期問題，明確設(shè)定合理工期制度，嚴格控制無序縮短工期的行為和情形，立法必須明確工程的、科學的“合理工期”經(jīng)招投標變?yōu)椤昂贤て凇钡摹翱刂贫取?，確保工程能夠有足夠的工期進行各項工序，確保工程質(zhì)量。
建議二：監(jiān)理費用過低導致質(zhì)量安全流于形式、旁站監(jiān)管形同虛設(shè)，建議國家立法明確監(jiān)理費視同工程的安全和文明施工措施費，監(jiān)理招標只能競爭監(jiān)理人員的資格和能力以及監(jiān)管方案等，監(jiān)理費不應(yīng)通過競爭確定
建設(shè)工程監(jiān)理是指具有相關(guān)資質(zhì)的監(jiān)理單位受建設(shè)單位(項目法人)的委托，依據(jù)國家批準的工程項目建設(shè)文件、有關(guān)工程建設(shè)的法律、法規(guī)和工程建設(shè)監(jiān)理合同及其他工程建設(shè)合同，代替建設(shè)單位對承建單位的工程建設(shè)實施監(jiān)控的一種專業(yè)化服務(wù)活動。其目的在于確保工程建設(shè)質(zhì)量和安全，提高工程建設(shè)水平，充分發(fā)揮投資效益。
監(jiān)理單位作為施工單位的監(jiān)督者，對工程質(zhì)量和安全起著管控的作用。然而，因為現(xiàn)行的監(jiān)理制度中，監(jiān)理費用是決定監(jiān)理單位是否可以獲得項目的基本依據(jù)，導致很多水平高、人員充足、設(shè)備好的監(jiān)理單位因為費用高于其他單位而失去項目，或者某些監(jiān)理單位因為費用低而需要多個項目導致各項目人員不足。這些監(jiān)理單位獲得項目后，往往因為其監(jiān)理水平低，設(shè)備差異或者人員不足而極有可能導致監(jiān)理不到位，如該發(fā)現(xiàn)的隱患沒有發(fā)現(xiàn)、該檢查的沒人檢查、該發(fā)監(jiān)理書面意見的沒有發(fā)等情況，最終導致建設(shè)項目的質(zhì)量安全等失去控制，甚至發(fā)生事故。上海的倒樓事故、火災事故和杭州地鐵事故無不如此。因此，應(yīng)當將監(jiān)理費用固定，不得通過價格進行競爭以導致低于合理的成本，從而將監(jiān)理單位的競爭控制在其在某一項目上的人員及設(shè)備配置等方面，最終受益的將是建設(shè)項目的質(zhì)量和安全。上海的22條已正視并做出明確規(guī)定，但此通病是全國性的，不通過國家立法予以明確，問題不能根本解決。這一問題上海應(yīng)享有重要的話語權(quán)。
建議三：建議建設(shè)行政主管部門強化工程質(zhì)量安全的過程控制，在法律制度設(shè)計已有的質(zhì)量驗收后備案制的同時，建立確保工程質(zhì)量安全方案的先備案制
國家原先實行工程質(zhì)量由政府主管部門統(tǒng)一驗收、核發(fā)質(zhì)量合格證書制度，后改由建設(shè)單位自行組織驗收、驗收通過后向政府主管部門備案即后備案制。因此帶來的問題是：工程質(zhì)量驗收制度改變后政府如何加強工程質(zhì)量安全的過程控制？工程質(zhì)量安全關(guān)系人民生命財產(chǎn)安全，政府主管部門面對建筑市場的項目前期工作準備不足、深度不夠，不顧客觀條件盲目搶時間、趕進度，安全質(zhì)量管理不嚴、責任制未真正落實，竣工不驗收或者驗收未通過就投入使用導致工程質(zhì)量下降，安全隱患增加，包括城市地下工程、油氣水電等生命線工程和水利、能源、交通運輸?shù)却笮突A(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的重大工程安全質(zhì)量形勢嚴峻等等問題，政府的后備案制根本無法過程控制、過程解決。這是法律制度設(shè)計的缺陷，必須引起立法部門的高度重視，并采取有效措施切實加以解決。
為此建議：工程質(zhì)量的后備案制必須同步配套建立以先備案制。質(zhì)量安全控制應(yīng)當貫穿整個建設(shè)工程項目過程，相關(guān)行政主管部門應(yīng)當強化過程控制的理念，自項目立項后即開始監(jiān)管建設(shè)工程的全過程。所謂先備案制，是指在工程開工前，由承包單位制訂確保工程質(zhì)量安全的專題方案報建設(shè)單位，該方案應(yīng)對建設(shè)工程全過程的質(zhì)量安全保障做出明確的計劃安排，包括人員安排、設(shè)施配置、制度保障、監(jiān)督方案等方面的計劃，確保安全質(zhì)量方案的可操作性和實際效果，并由建設(shè)單位審批后報政府主管部門備案。制度應(yīng)明確規(guī)定該方案未備案不得許可開工。實施該項制度的好處，有利于相關(guān)部門對建設(shè)工程的安全質(zhì)量方案進行過程檢查、過程控制，發(fā)現(xiàn)問題過程解決；隨時對已備案的項目質(zhì)量安全方案實施抽檢，有利于確保工程全過程的質(zhì)量安全。一旦出現(xiàn)工程的質(zhì)量安全事故，也有利于以先備案的方案作為依據(jù)追究責任人的相關(guān)責任。
建議四：針對造成質(zhì)量安全事故的萬惡之源——施工過程中的轉(zhuǎn)包、違法分包的頑癥，建議從立法層面加大查處力度，明確行政和司法的不同應(yīng)對措施
近年來的幾乎所有的工程質(zhì)量安全事故，都可以從非法轉(zhuǎn)包和違法分包找到原因，轉(zhuǎn)包、非法分包等違法行為，造成了一系列建筑領(lǐng)域尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的“血的教訓”，無論是浙江省杭州市地鐵1號線蕭山湘湖站工段施工工地發(fā)生的坍塌事故，還是上海11.15大火事故，都以殘酷的事實告訴我們轉(zhuǎn)包、非法分包等違法行為將給人民和國家?guī)砭薮髴K痛的損失，此頑癥堪稱“萬惡之源”。雖然我國相關(guān)立法禁止非法轉(zhuǎn)包及違法分包等行為，并對此制定相關(guān)規(guī)定，但是因為缺乏具體措施，導致在實踐中未能產(chǎn)生預期效果，因此，相關(guān)部門應(yīng)當強化查處轉(zhuǎn)包等違法行為的操作問題，落實具體措施，使得查處上述違法行為有法可依，依法必查，查出必治。
立法應(yīng)象治理酒駕那樣，治理頑癥和萬惡之源應(yīng)用重典，包括行政和司法措施。在司法實踐中，最高院雖有規(guī)定，對轉(zhuǎn)包、違法分包和出借資質(zhì)的，可以沒收已經(jīng)取得的非法所得。但在實際執(zhí)行中，很多轉(zhuǎn)包單位沒有已經(jīng)收取的非法所得，法院便無法沒收；而且很多法官因沒收非法所得的操作程序復雜而原則上不處理，使得法律對轉(zhuǎn)包等違法行為處理的最后一道屏障顯得蒼白無力。建議司法機關(guān)要加大對轉(zhuǎn)包等違法、違規(guī)行為的查處力度，嚴格事故責任因轉(zhuǎn)包等原因的法律追究，對構(gòu)成刑事犯罪的一律追究刑事責任。
建議治頑的功夫主要化在行政作為上。首先，相關(guān)行政部門應(yīng)全面清理建筑市場，嚴肅查處不具備資質(zhì)施工以及違法分包、轉(zhuǎn)包、掛靠等違法違規(guī)行為，對不符合安全生產(chǎn)條件的單位要堅決清除出市場，堅決防范類似事故發(fā)生。其次，應(yīng)當切實履行對建設(shè)工程尤其是基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)安全的監(jiān)管職責，主要負責人要親自抓，發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)包和違法分包要追究施工單位負責人的經(jīng)濟責任和法律責任，把監(jiān)管主體責任和行政首長負責制落到實處。再次，應(yīng)當建立解決轉(zhuǎn)包和違法分包的長效機制，如建立“工程建設(shè)不良行為和黑名單”制度，對于建設(shè)市場活動中發(fā)生過違法違紀行為的企業(yè)和個人，應(yīng)由建設(shè)行政主管部門記入企業(yè)或個人的信用檔案中并進行公示，減少發(fā)生過違法轉(zhuǎn)包、分包行為的施工企業(yè)再次中標的可能性，迫使其遵守規(guī)定。