關(guān)于加強(qiáng)建設(shè)工程質(zhì)量安全立法的建議
【 信息發(fā)布時(shí)間：2011-08-30 閱讀次數(shù)：】
【我要打印】
【關(guān)閉】
□特約撰稿 朱樹(shù)英
一段時(shí)間以來(lái)，工程建設(shè)領(lǐng)域的質(zhì)量安全事故不斷。造成人民生命財(cái)產(chǎn)的重大損失，形勢(shì)十分嚴(yán)峻。從立法層面分析，事故頻發(fā)與建設(shè)工程相關(guān)立法滯后和有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的法律本身的缺陷有關(guān)。筆者認(rèn)為，以下四個(gè)問(wèn)題應(yīng)當(dāng)引起立法等機(jī)構(gòu)的高度重視。
建議一：建筑物壽命由合理工期所決定，針對(duì)實(shí)踐中合理工期被嚴(yán)重縮短的市場(chǎng)情況，建議國(guó)家立法高度重視并解決工程建設(shè)的合理工期問(wèn)題
國(guó)務(wù)院的《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第10條明確規(guī)定：“發(fā)包單位不得迫使承包方以低于成本價(jià)格競(jìng)標(biāo)，不得任意壓縮合理工期?！钡艘?guī)定過(guò)于原則，缺乏操作性。在工程合同招投標(biāo)過(guò)程中，當(dāng)事人往往以《招標(biāo)投標(biāo)法》第一條規(guī)定的“提高投資效益”為由，大大縮短工期，有的合理工期被縮短一半以上。
從深層探究，工期問(wèn)題其實(shí)是影響建設(shè)工程壽命和質(zhì)量的一個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題。建設(shè)工程施工工期，是指建設(shè)項(xiàng)目從基礎(chǔ)正式破土動(dòng)工算起，按設(shè)計(jì)文件完成全部工程內(nèi)容，達(dá)到國(guó)家竣工驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)之日為止的全過(guò)程所需的日歷天數(shù)(包括法定節(jié)假日)，不包含施工準(zhǔn)備、竣工文件的編制和實(shí)施驗(yàn)收的時(shí)間。問(wèn)題的關(guān)鍵在于在市場(chǎng)操作中合理工期和合同工期的區(qū)別被嚴(yán)重忽視。所謂合理工期是建設(shè)項(xiàng)目在正常的建設(shè)條件、合理的施工工藝和管理，建設(shè)過(guò)程中對(duì)人力、財(cái)務(wù)、資源合理有效地利用，使項(xiàng)目的投資方和各參建單位均獲得滿意的經(jīng)濟(jì)效益的工期，是保障工程建設(shè)質(zhì)量與施工安全的必要?jiǎng)趧?dòng)時(shí)間。而合同工期則是在合理工期的指導(dǎo)下，由建設(shè)工程的承發(fā)包雙方根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)的具體情況，經(jīng)招投標(biāo)或協(xié)商一致后在承包合同書(shū)中確認(rèn)、對(duì)合同雙方履行合同的建設(shè)工期。合理工期與合同工期雖只有一字之差，卻是影響工程壽命和導(dǎo)致質(zhì)量安全事故的重要原因。
在實(shí)踐中，經(jīng)常出現(xiàn)建設(shè)單位或者施工單位因?yàn)楦鞣N利益驅(qū)動(dòng)，任意壓縮合理工期，導(dǎo)致施工質(zhì)量下降，質(zhì)量安全事故頻發(fā)，工期問(wèn)題已事實(shí)上嚴(yán)重影響建設(shè)工程項(xiàng)目的質(zhì)量安全。在重大工程領(lǐng)域，一些項(xiàng)目不顧客觀條件盲目搶時(shí)間、趕進(jìn)度，安全質(zhì)量管理責(zé)任難以真正落實(shí)，造成工程質(zhì)量下降，安全隱患增加。如一條地鐵線路的勘察、設(shè)計(jì)正常周期為兩年。但據(jù)調(diào)研，目前一些地鐵線路的勘察設(shè)計(jì)周期往往壓縮在1年以下，深入研究和優(yōu)化方案的時(shí)間明顯不足。合格的勘察、設(shè)計(jì)是順利施工的必要前提，是非常重要的基礎(chǔ)性工作，如果這些工作做得不扎實(shí)，會(huì)給后續(xù)施工和工程使用帶來(lái)不可估量的損失。同時(shí)，任意壓縮施工合理工期也常常導(dǎo)致一些基本的工程建設(shè)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)成為被遺忘的角落，有不少項(xiàng)目以“邊設(shè)計(jì)、邊施工、邊報(bào)建”方式建設(shè)，未審批，先開(kāi)工，埋下安全隱患。有的項(xiàng)目在施工過(guò)程中發(fā)現(xiàn)新的地質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)，但為了趕工期，采取的質(zhì)量安全措施不到位，導(dǎo)致事故發(fā)生。有的項(xiàng)目甚至采取非技術(shù)手段加快新澆灌混凝土凝固以達(dá)到縮短工期的目的，形成了“豆腐渣”工程。
因此，我國(guó)立法部門(mén)應(yīng)當(dāng)高度重視合理工期問(wèn)題，明確設(shè)定合理工期制度，嚴(yán)格控制無(wú)序縮短工期的行為和情形，立法必須明確工程的、科學(xué)的“合理工期”經(jīng)招投標(biāo)變?yōu)椤昂贤て凇钡摹翱刂贫取?，確保工程能夠有足夠的工期進(jìn)行各項(xiàng)工序，確保工程質(zhì)量。
建議二：監(jiān)理費(fèi)用過(guò)低導(dǎo)致質(zhì)量安全流于形式、旁站監(jiān)管形同虛設(shè)，建議國(guó)家立法明確監(jiān)理費(fèi)視同工程的安全和文明施工措施費(fèi)，監(jiān)理招標(biāo)只能競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)理人員的資格和能力以及監(jiān)管方案等，監(jiān)理費(fèi)不應(yīng)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)確定
建設(shè)工程監(jiān)理是指具有相關(guān)資質(zhì)的監(jiān)理單位受建設(shè)單位(項(xiàng)目法人)的委托，依據(jù)國(guó)家批準(zhǔn)的工程項(xiàng)目建設(shè)文件、有關(guān)工程建設(shè)的法律、法規(guī)和工程建設(shè)監(jiān)理合同及其他工程建設(shè)合同，代替建設(shè)單位對(duì)承建單位的工程建設(shè)實(shí)施監(jiān)控的一種專(zhuān)業(yè)化服務(wù)活動(dòng)。其目的在于確保工程建設(shè)質(zhì)量和安全，提高工程建設(shè)水平，充分發(fā)揮投資效益。
監(jiān)理單位作為施工單位的監(jiān)督者，對(duì)工程質(zhì)量和安全起著管控的作用。然而，因?yàn)楝F(xiàn)行的監(jiān)理制度中，監(jiān)理費(fèi)用是決定監(jiān)理單位是否可以獲得項(xiàng)目的基本依據(jù)，導(dǎo)致很多水平高、人員充足、設(shè)備好的監(jiān)理單位因?yàn)橘M(fèi)用高于其他單位而失去項(xiàng)目，或者某些監(jiān)理單位因?yàn)橘M(fèi)用低而需要多個(gè)項(xiàng)目導(dǎo)致各項(xiàng)目人員不足。這些監(jiān)理單位獲得項(xiàng)目后，往往因?yàn)槠浔O(jiān)理水平低，設(shè)備差異或者人員不足而極有可能導(dǎo)致監(jiān)理不到位，如該發(fā)現(xiàn)的隱患沒(méi)有發(fā)現(xiàn)、該檢查的沒(méi)人檢查、該發(fā)監(jiān)理書(shū)面意見(jiàn)的沒(méi)有發(fā)等情況，最終導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目的質(zhì)量安全等失去控制，甚至發(fā)生事故。上海的倒樓事故、火災(zāi)事故和杭州地鐵事故無(wú)不如此。因此，應(yīng)當(dāng)將監(jiān)理費(fèi)用固定，不得通過(guò)價(jià)格進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)以導(dǎo)致低于合理的成本，從而將監(jiān)理單位的競(jìng)爭(zhēng)控制在其在某一項(xiàng)目上的人員及設(shè)備配置等方面，最終受益的將是建設(shè)項(xiàng)目的質(zhì)量和安全。上海的22條已正視并做出明確規(guī)定，但此通病是全國(guó)性的，不通過(guò)國(guó)家立法予以明確，問(wèn)題不能根本解決。這一問(wèn)題上海應(yīng)享有重要的話語(yǔ)權(quán)。
建議三：建議建設(shè)行政主管部門(mén)強(qiáng)化工程質(zhì)量安全的過(guò)程控制，在法律制度設(shè)計(jì)已有的質(zhì)量驗(yàn)收后備案制的同時(shí)，建立確保工程質(zhì)量安全方案的先備案制
國(guó)家原先實(shí)行工程質(zhì)量由政府主管部門(mén)統(tǒng)一驗(yàn)收、核發(fā)質(zhì)量合格證書(shū)制度，后改由建設(shè)單位自行組織驗(yàn)收、驗(yàn)收通過(guò)后向政府主管部門(mén)備案即后備案制。因此帶來(lái)的問(wèn)題是：工程質(zhì)量驗(yàn)收制度改變后政府如何加強(qiáng)工程質(zhì)量安全的過(guò)程控制？工程質(zhì)量安全關(guān)系人民生命財(cái)產(chǎn)安全，政府主管部門(mén)面對(duì)建筑市場(chǎng)的項(xiàng)目前期工作準(zhǔn)備不足、深度不夠，不顧客觀條件盲目搶時(shí)間、趕進(jìn)度，安全質(zhì)量管理不嚴(yán)、責(zé)任制未真正落實(shí)，竣工不驗(yàn)收或者驗(yàn)收未通過(guò)就投入使用導(dǎo)致工程質(zhì)量下降，安全隱患增加，包括城市地下工程、油氣水電等生命線工程和水利、能源、交通運(yùn)輸?shù)却笮突A(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的重大工程安全質(zhì)量形勢(shì)嚴(yán)峻等等問(wèn)題，政府的后備案制根本無(wú)法過(guò)程控制、過(guò)程解決。這是法律制度設(shè)計(jì)的缺陷，必須引起立法部門(mén)的高度重視，并采取有效措施切實(shí)加以解決。
為此建議：工程質(zhì)量的后備案制必須同步配套建立以先備案制。質(zhì)量安全控制應(yīng)當(dāng)貫穿整個(gè)建設(shè)工程項(xiàng)目過(guò)程，相關(guān)行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化過(guò)程控制的理念，自項(xiàng)目立項(xiàng)后即開(kāi)始監(jiān)管建設(shè)工程的全過(guò)程。所謂先備案制，是指在工程開(kāi)工前，由承包單位制訂確保工程質(zhì)量安全的專(zhuān)題方案報(bào)建設(shè)單位，該方案應(yīng)對(duì)建設(shè)工程全過(guò)程的質(zhì)量安全保障做出明確的計(jì)劃安排，包括人員安排、設(shè)施配置、制度保障、監(jiān)督方案等方面的計(jì)劃，確保安全質(zhì)量方案的可操作性和實(shí)際效果，并由建設(shè)單位審批后報(bào)政府主管部門(mén)備案。制度應(yīng)明確規(guī)定該方案未備案不得許可開(kāi)工。實(shí)施該項(xiàng)制度的好處，有利于相關(guān)部門(mén)對(duì)建設(shè)工程的安全質(zhì)量方案進(jìn)行過(guò)程檢查、過(guò)程控制，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題過(guò)程解決；隨時(shí)對(duì)已備案的項(xiàng)目質(zhì)量安全方案實(shí)施抽檢，有利于確保工程全過(guò)程的質(zhì)量安全。一旦出現(xiàn)工程的質(zhì)量安全事故，也有利于以先備案的方案作為依據(jù)追究責(zé)任人的相關(guān)責(zé)任。
建議四：針對(duì)造成質(zhì)量安全事故的萬(wàn)惡之源——施工過(guò)程中的轉(zhuǎn)包、違法分包的頑癥，建議從立法層面加大查處力度，明確行政和司法的不同應(yīng)對(duì)措施
近年來(lái)的幾乎所有的工程質(zhì)量安全事故，都可以從非法轉(zhuǎn)包和違法分包找到原因，轉(zhuǎn)包、非法分包等違法行為，造成了一系列建筑領(lǐng)域尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的“血的教訓(xùn)”，無(wú)論是浙江省杭州市地鐵1號(hào)線蕭山湘湖站工段施工工地發(fā)生的坍塌事故，還是上海11.15大火事故，都以殘酷的事實(shí)告訴我們轉(zhuǎn)包、非法分包等違法行為將給人民和國(guó)家?guī)?lái)巨大慘痛的損失，此頑癥堪稱(chēng)“萬(wàn)惡之源”。雖然我國(guó)相關(guān)立法禁止非法轉(zhuǎn)包及違法分包等行為，并對(duì)此制定相關(guān)規(guī)定，但是因?yàn)槿狈唧w措施，導(dǎo)致在實(shí)踐中未能產(chǎn)生預(yù)期效果，因此，相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化查處轉(zhuǎn)包等違法行為的操作問(wèn)題，落實(shí)具體措施，使得查處上述違法行為有法可依，依法必查，查出必治。
立法應(yīng)象治理酒駕那樣，治理頑癥和萬(wàn)惡之源應(yīng)用重典，包括行政和司法措施。在司法實(shí)踐中，最高院雖有規(guī)定，對(duì)轉(zhuǎn)包、違法分包和出借資質(zhì)的，可以沒(méi)收已經(jīng)取得的非法所得。但在實(shí)際執(zhí)行中，很多轉(zhuǎn)包單位沒(méi)有已經(jīng)收取的非法所得，法院便無(wú)法沒(méi)收；而且很多法官因沒(méi)收非法所得的操作程序復(fù)雜而原則上不處理，使得法律對(duì)轉(zhuǎn)包等違法行為處理的最后一道屏障顯得蒼白無(wú)力。建議司法機(jī)關(guān)要加大對(duì)轉(zhuǎn)包等違法、違規(guī)行為的查處力度，嚴(yán)格事故責(zé)任因轉(zhuǎn)包等原因的法律追究，對(duì)構(gòu)成刑事犯罪的一律追究刑事責(zé)任。
建議治頑的功夫主要化在行政作為上。首先，相關(guān)行政部門(mén)應(yīng)全面清理建筑市場(chǎng)，嚴(yán)肅查處不具備資質(zhì)施工以及違法分包、轉(zhuǎn)包、掛靠等違法違規(guī)行為，對(duì)不符合安全生產(chǎn)條件的單位要堅(jiān)決清除出市場(chǎng)，堅(jiān)決防范類(lèi)似事故發(fā)生。其次，應(yīng)當(dāng)切實(shí)履行對(duì)建設(shè)工程尤其是基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)安全的監(jiān)管職責(zé)，主要負(fù)責(zé)人要親自抓，發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)包和違法分包要追究施工單位負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和法律責(zé)任，把監(jiān)管主體責(zé)任和行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制落到實(shí)處。再次，應(yīng)當(dāng)建立解決轉(zhuǎn)包和違法分包的長(zhǎng)效機(jī)制，如建立“工程建設(shè)不良行為和黑名單”制度，對(duì)于建設(shè)市場(chǎng)活動(dòng)中發(fā)生過(guò)違法違紀(jì)行為的企業(yè)和個(gè)人，應(yīng)由建設(shè)行政主管部門(mén)記入企業(yè)或個(gè)人的信用檔案中并進(jìn)行公示，減少發(fā)生過(guò)違法轉(zhuǎn)包、分包行為的施工企業(yè)再次中標(biāo)的可能性，迫使其遵守規(guī)定。