【 信息發(fā)布時間：2011-08-01 閱讀次數(shù)：】 【我要打印】 【關閉】
一年多來，關于地方城投負債風險的討論一直沒有停息，近期隨著個別城投的債務危機出現(xiàn)，又將這輪討論推向了一個新的高潮。針對債務風險的防范，各界紛紛開出藥方，政府也采取了積極的應對措施。但是，總體來說，權宜之計居多，治標不治本。為切實解決此問題，還需圍繞城投負債性質及形成過程進行深層次挖掘，從根本入手，提出針對性的解決方案。
城投負債作為地方政府性負債，屬于政府投資管理范疇
國家審計署在2010年度審計報告中，對地方城投負債做出了清晰的性質界定。報告將6576家地方融資平臺公司納入審計范圍，對地方城投負債視為地方政府性負債，并明確提出“地方政府性債務為彌補地方財力不足、推動地方經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了一定的積極作用”。
地方政府性負債主要是為滿足公共支出需要形成的，與地方政府投資行為緊密相連?？紤]到地方城投主要負責城市基礎設施及重點民生工程等公共產(chǎn)品的資金投入，其投資行為也應界定為政府投資行為，應納入地方政府投資管理范疇。
政府投資管理存在決策與執(zhí)行脫節(jié)的問題
政府投資在性質上是經(jīng)濟管理手段，運用得好能有效配置資源并為優(yōu)化資源配置創(chuàng)造基礎條件，是政府利用有形之手干預經(jīng)濟的具體表現(xiàn)。在社會資本不愿或無法進入的領域，政府投資發(fā)揮了舉足輕重的作用。對于大多數(shù)地方來說，其尚處于城市化進程的初級階段，需要政府投資的領域很多，但地方政府財力有限，想辦法融資成為地方政府的惟一選擇。
根據(jù)我國的相關規(guī)定，地方政府不能直接融資，于是城投公司應運而生。作為地方政府的融資平臺，城投公司承擔了替政府對外融資的重要職能，主要負責資金的籌集和使用。在以往的運作當中，資金償還主要由地方政府直接或間接負責，但是隨著相關規(guī)定的出臺，城投公司融資資金的償還要由公司自身負責。從性質看，資金的籌集、使用和償還都屬于政府投資管理中的執(zhí)行環(huán)節(jié)，由城投公司來執(zhí)行；但是決策環(huán)節(jié)還是掌握在地方政府手中，決策與執(zhí)行的脫節(jié)成為城投債務風險的隱患。
探討城投債務風險應重新審視投資決策環(huán)節(jié)
2010年國發(fā)19號文及財預412號、銀監(jiān)34和110號文等部門文件，將重點放在了債務風險的處理方面。如果將這些措施與地方政府投資管理的兩大環(huán)節(jié)對應起來看，關于城投債務的處理意見主要集中在執(zhí)行環(huán)節(jié)，對決策環(huán)節(jié)雖有涉及，但尚未進行系統(tǒng)剖析。
地方政府投資決策是政府投資管理的關鍵環(huán)節(jié)。地方政府投資決策需綜合考慮融資及建設等方面可能存在的問題，是整合的過程；而執(zhí)行環(huán)節(jié)是決策轉化為實際的過程。一般而言，都是決策在先，轉化在后，從政府投資決策找原因這個邏輯起點出發(fā)，更加有利于發(fā)現(xiàn)地方政府性債務隱患存在的深層問題。
通常來講，在投資決策環(huán)節(jié)就應該系統(tǒng)考慮執(zhí)行環(huán)節(jié)的一系列問題，包括從哪里融資、如何使用、籌集的資金能否償還以及如何償還等。從目前所反映出的地方政府債務危機來看，很顯然之前的投資決策環(huán)節(jié)是存在嚴重問題的，“知難而上”、“硬著頭皮上”、“領導說了就上”等思想導致投資決策失誤，投資風險不斷累積。
理順投資決策與執(zhí)行之間的關系，系統(tǒng)規(guī)避債務風險
從政府投資管理的各個環(huán)節(jié)來看，投資決策和資金籌措之間的關系最為密切。從正常邏輯來看，一項合理的政府投資決策，必然有較好的融資成效，這一點在融資環(huán)節(jié)中會得到驗證。另外，資金籌措、資金使用和資金償還在實施過程中需要有很好的銜接，如果銜接不好，則會造成短期債務負擔加重、債務償還違約等后果。國家審計署2010年度審計報告中所提及的“部分融資平臺公司管理不規(guī)范，盈利能力和償債能力較弱”，或多或少也與這些環(huán)節(jié)銜接不好有關系。
地方政府投資決策過程中也應充分考慮建設實施對融資的影響，從操作層面整合規(guī)劃、財政、建設等專業(yè)管理領域，提高建設實施管理效率，為市場融資提供良好的環(huán)境基礎。另外，也應對地方政府投資管理與市場對接的關鍵環(huán)節(jié)進行調(diào)整，適當引入市場經(jīng)濟評價機制。如對采用招標方式的項目，可以把能否成功開標作為市場經(jīng)濟評價的依據(jù)。如果項目流標了，此時政府就應對項目重新進行審視，視情況決定是否需調(diào)整項目條件或者放棄項目（在條件無法滿足的情況下）。再如，對于需要政府投入一定資金的項目，在招標時，可將政府投入資金比例作為一項招標條件，一旦投資人要求的比例超出政府承受范圍，項目可以暫緩實施或重新調(diào)整投資決策?？傊?，政府應視市場的反應、經(jīng)濟因素等來綜合決策要不要上項目、項目的條件怎樣定，而不是見了項目就要上，有沒有條件都要上。
地方政府投資決策過程應充分考慮實施成效，強化整體資源統(tǒng)籌及項目整合。從公眾需求角度看，大多希望政府盡快改善或增加現(xiàn)有公共產(chǎn)品供應，政府為滿足社會效益需要自然有投資沖動；但從產(chǎn)品供給角度看，必須要在地方政府及社會經(jīng)濟水平可承受的范圍內(nèi)，即要從投入產(chǎn)出角度考慮公共產(chǎn)品的經(jīng)濟性。資金籌措過程實際上也是通過市場這只無形之手對項目進行經(jīng)濟性評價的過程，資金能否順利籌措對投資決策成敗的影響很大。為此，需要地方政府在資源統(tǒng)籌基礎上，通過合理設置項目條件，將純公益項目包裝成經(jīng)營性或準經(jīng)營性項目向市場招商推介，實現(xiàn)從招施工單位向招投資人的轉變，這不僅能有效減輕政府及城投公司的資金壓力，也能有效提高社會資金的利用效率。